Анна Щербакова, "Ведомости", 27 ноября 2002

Ректор Санкт-Петербургского горного института Владимир Литвиненко считает себя специалистом не только в геологии, но и в области государственного управления недрами. Он входит в состав рабочей группы Госсовета, которая подготовила "Основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования", и активно отстаивает этот документ. Взгляды Литвиненко заслуживают внимания не только потому, что он профессиональный геолог, но и потому, что он лично знаком с президентом Владимиром Путиным.

- В последние несколько месяцев появилось как минимум три варианта поправок в закон о недрах. Возможен ли компромисс по этому поводу между разными ведомствами? Каковы ваши взгляды на проблему использования недр?

- У нас сложная, разрозненная, не отвечающая требованиям рыночной экономики система управления недропользованием. Мы никак не можем ее реформировать, и это мешает соблюдать государственные интересы. В стране должен быть один чиновник, который отвечал бы за все вопросы, связанные с недропользованием, и нес персональную ответственность за принимаемые решения.

У каждой страны, богатой полезными ископаемыми, есть стратегия их использования, увязанная со стратегией развития народно-хозяйственного комплекса. У нас же нет государственной политики в области минеральных ресурсов и металлов.

Идея подобного документа, который определял бы подходы правительства к проблемам минерально-сырьевого комплекса, появилась еще в марте 2000 г. Президент Путин поднял эту проблему на совещании в Сургуте. Однако спустя два года правительство этот вопрос практически не сдвинуло с мертвой точки.

А 26 февраля этого года на заседании Госсовета с участием [президента] Владимира Владимировича [Путина] основы госполитики, подготовленные нашей рабочей группой, были одобрены. Но их доработка и принятие постоянно затягиваются. Вместо того чтобы сесть и доработать предложенный вариант, практически каждое министерство и ведомство изобретает и отстаивает свой подход к управлению недропользованием, который позволил бы максимально влиять на систему управления. Вариантов много - кроме министерств есть инициативы отдельных депутатов, групп.

Ведутся дискуссии по документу, который определял бы раздел полномочий в сфере недропользования. Нет единого мнения о том, как должны строиться отношения государства и недропользователя на разных этапах - от предварительного изучения до эксплуатации месторождения. Не ясно, как должно поступать государство в случае неисполнения договоров.

Все эти вопросы можно объединить в один: какими методами государство планирует управлять недропользованием в условиях рыночной экономики? Основы государственной политики в области минерального сырья и недропользования - важнейший государственный документ, обеспечивающий стратегическое развитие экономики и национальную безопасность. Чем быстрее он будет утвержден, тем успешнее будет развиваться минерально-сырьевая база страны и тем раньше будут построены новые принципы рационального использования недр.

- Чем, на ваш взгляд, плох нынешний закон о недрах?

- Существующий закон о недрах хорош, он дал возможность сформировать рыночные отношения в системе недропользования. Сейчас многие горячие головы пытаются его переписать. Я уверен, что его надо просто выполнять. В нем можно найти ответы на все вопросы. Хотя необходимы некоторые дополнения к закону, чтобы устранить разночтения. В рамках закона нужно уточнить лицензионную политику, прописать виды лицензий и требования к ним, правила оформления договора. Нужно определиться с единой государственной комиссией по запасам. Ее сегодня нет, ее полномочия распределены по разным ведомствам. А запасы и система управления лицензионной политикой должны быть сосредоточены в одних руках.

- В чьих именно руках?

- Сейчас этой системой управляют 10 министров, которые регулируют отдельные вопросы. Неразбериха в государственном управлении практически парализовала рациональное недропользование. Надо сосредоточить все полномочия, связанные с недрами, в одном министерстве. Это рыночный подход, все страны идут по этому пути.

Кроме того, при президенте должна существовать структура по стратегическому планированию и прогнозированию. Это небольшая группа, которая замыкается непосредственно на президента и вырабатывает перспективное видение развития страны с точки зрения ресурсного обеспечения. Сколько понадобится сегодня и завтра нефти, газа, золота, руды, алюминия и т. д. для нашей экономики. На основе этого перспективного видения президент должен направлять стратегические указания правительству, а правительство - определять тактику реализации этой стратегии с позиции устойчивого развития экономики.

При правительстве должны быть созданы лицензионная комиссия и комиссия по запасам. Их руководители, назначенные указом президента или постановлением правительства, персонально должны отвечать за лицензионную политику.

Введение месторождения в эксплуатацию требует огромных денег, которые очень долго окупаются, и требуется продуманная региональная политика, опережающая работу на месторождении.

- Существуют разные взгляды на то, как должны строиться отношения между государством и добывающими компаниями. Вы сторонник концессий или лицензий?

- Я считаю, что отношения государства и недропользователя должны оформляться через договор. Он должен иметь единую государственную регистрацию. Конечно, договоры нельзя писать под копирку, надо учитывать специфику каждого месторождения. В нем должны быть прописаны обязательства государства и недропользователя. И государство должно обеспечить рыночный контроль за его исполнением как государством, так и недропользователем.

Если же мы будем сдавать в аренду участки недр, то будем получать только арендную плату, но не сможем контролировать соблюдение методики добычи и освоения. Мы уже имеем в таком варианте Самотлор, когда нехозяйская эксплуатация привела к обводнению и мы получили меньше нефти, чем могли бы получить с этого месторождения.

Сейчас существуют два стандарта работы с месторождением. Наряду с обычными месторождениями есть такие, которые, как предполагается, невыгодно осваивать, и они отнесены к СРП. Мое мнение - это недоработка, упущение исполнительной вертикали. Она не могла в свое время перевести президенту (тогда это был Ельцин) , что соглашение о разделе продукции - это скрытая форма совместного предприятия. А интересы СП всегда вступают в противоречие с интересами государства. Государство хочет получить больше, а СП - отдать меньше. Непонятна позиция, когда в СП присутствует государство. Поэтому СРП надо адаптировать к единой системе недропользования, т. е. перевести отношения в договорные.

Особенности того или иного месторождения должны быть учтены в договоре. В том числе особые условия и льготы, если они необходимы, чтобы данное месторождение заработало. Что еще нужно изобретать?

- Но любые индивидуальные условия могут привести к коррупции.

- Если подход профессиональный, а условия рыночные, коррупции нет. Государственная комиссия по запасам дает профессиональное заключение об использовании той или иной методики, о том, через сколько лет месторождение начнет работать. Это же не с потолка берется, а просчитывается профессионалами. Решение ГКЗ должно утверждаться не под какого-то конкретного недропользователя, а под месторождение. Когда оно обосновано и выставлено на конкурс, мы можем объяснить, какие инвестиции требуются для его полной разведки, сколько скважин нужно бурить. Дальше - равный доступ к конкурсу. Мы можем определять сроки работы с месторождением, перспективные объемы добычи и затраты.

- На какой срок добывающие компании должны быть обеспечены запасами?

- Сегодня много дискуссий о том, насколько эффективно с точки зрения государственных интересов мы раздали - я подчеркиваю, раздали - месторождения. Некоторые компании, особенно нефтяные, оказались владельцами крупных уникальных месторождений, запасы которых составляют, скажу мягко, более 15 лет. У некоторых - до 50 лет. Но за счет добычи и продажи первичного сырья мы страну никогда не поднимем. На этом этапе инвестиционная активность и создание новых рабочих мест ограничены. Мы должны сделать все, чтобы организовать на внутреннем рынке хотя бы первичную переработку добытого сырья. А лучше всего было бы изготавливать конечный продукт для потребления. Стало быть, мы должны добывать такое количество сырья, которое бы ориентировалось на внутренний спрос в нашей стране. Но сегодня мы, к сожалению, вынуждены продавать нефть и газ, чтобы пополнить бюджет. С этой позиции надо прогнозировать наличие сверхзапасов добывающих компаний и управлять этими процессами.

Я считаю, что надо использовать зарубежный опыт. Нефтяные компании должны быть обеспечены запасами максимум на 12 лет. Сверхзапасы, превышающие этот срок, в других странах облагаются дополнительным налогом. Сейчас нам надо четко оценить эти сверхзапасы и определить налог для компаний, которые научились увеличивать свою капитализацию за счет запасов. Минимальный расчетный объем выплат для всех таких компаний должен составлять $1,5 - 2 млрд в год. Эти меры затронут лишь крупнейшие добывающие компании: в нефтяной отрасли - две-три компании, по другим - одну-две.

Мы должны создавать условия, чтобы наряду с крупными вертикально-интегрированными компаниями учитывались права остальных участников рынка. В нефтедобыче работают около 150 малых и средних предприятий, они добывают около 10% нефти. Есть и независимые газодобывающие компании, их сейчас около 10. Если в этих отраслях появляются средние и малые предприятия, значит, исполнительная вертикаль действует в правильном направлении. К сожалению, мы этого не наблюдаем.

- Но существует несколько методик оценки запасов. Какую из них применять?

- Проблемы в этом нет, есть один профессиональный подход. Надо, чтобы воспроизводство добытого сырья шло с повышающим коэффициентом. Сейчас все наоборот. Мы добываем то, что было разведано раньше, а восполнения запасов нет.

- Вы не боитесь, что ограничение запасов демотивирует нефтяников, что компании прекратят вести разведку?

- Аморально заставлять капитал работать в убыток для себя там, где ему невыгодно работать. Мы ругаем вертикально-интегрированные компании за то, что они не инвестируют в разведку. Но им на 15 - 20 лет хватит месторождений, которые они получили от государства. Им и так много, а государство не хочет их ограничить. Поэтому они спокойно занимаются политикой. Крупный капитал был сформирован у нас быстро. Я позитивно отношусь к крупному капиталу, но меня пугает, что процесс его формирования не сопровождался строительством государственных институтов, которые должны в числе прочего регулировать отношения государства с недропользователем.

Крупный капитал сегодня конкурирует с государством и часто одерживает победу. Крупный капитал вошел в политику, в экономику, лоббирует через своих депутатов законы в своих интересах. Это опасно. Надо выстраивать цивилизованные отношения между бизнесом и государством. Это и крупному бизнесу сегодня требуется, он хочет открыто работать. Открытая публичная политика требует прозрачности, которой экономике сейчас не хватает.

- Каковы ваши взгляды на проблему "двух ключей", когда в распределении недр участвует и региональная власть. Должны ли губернаторы участвовать в управлении природными ресурсами?

- Я считаю, что "ключ" должен быть один - государственный. То есть принадлежать исполнительной власти. Те, кто поднял этот вопрос - один или два "ключа", - кажется, кажется, забыли, что у нашей страны есть Конституция, где определены права и обязанности исполнительной вертикали - от губернатора до премьера.

Для недропользователя все равно, кто от государства будет выступать. Нужно законодательно закрепить, кто будет выдавать ему лицензию - лицензионная комиссия либо премьер. А уже внутри этой вертикали распределить обязанности так, чтобы в управлении участвовали и губернатор, и федеральный министр, который занимается проблемами недропользования. Губернатор, конечно, должен в этом участвовать. Ведь он отвечает за те вопросы, без решения которых ни одно месторождение не сможет работать, например за землеотвод. Отстранив губернаторов от решения вопросов по месторождению, мы создадим ситуацию, когда ему невыгодно будет это месторождение вводить в эксплуатацию. К тому же любая работа с недрами создает нагрузку на природную среду, что может вызывать недовольство населения. Стало быть, на плечи губернатора ложится работа с общественностью и борьба с экологическими последствиями.

- Какие возможности и механизмы вы используете, чтобы продвигать и реализовывать свои идеи относительно недропользования?

- Сегодня публично воздействовать на исполнительную и законодательную власти сложно. Нам удалось доказать, что без основ госполитики в области недропользования нельзя принимать энергетическую концепцию до 2020 г. , потому что непонятно, как просчитать ее ресурсное обеспечение. Мы привлекли широкую общественность, чтобы отстоять этот вопрос. В июне на Петербургском экономическом форуме мы организовали широкое обсуждение этой темы среди специалистов, было около 500 человек. Кроме того, 18 октября нам удалось через Совет Федерации и Госдуму организовать парламентские слушания, на них было более 1000 человек - представители субъектов Федерации, администрации, министерств. И мы смогли доказать, что подход правительства к реформированию энергетики не отвечает устойчивому развитию экономики. Мне очень приятно констатировать, что президент услышал наше мнение. В начале ноября вопрос о разработке энергетической стратегии был снят с повестки дня заседания правительства в связи с тем, что было много нареканий. Стратегия недропользования - неотъемлемая часть энергетической стратегии, ее нет, а реформа энергетики осуществляется. Надеюсь, что мы и дальше сможем отстаивать свои позиции в этом вопросе.

- Когда вы говорите "мы", то имеете в виду комиссию Госсовета или у вас есть еще какие-то должности?

- Да, постоянно действующая комиссия Госсовета была создана по распоряжению президента и работает уже почти два года, ее возглавляет губернатор ХМАО Александр Филипенко, я тоже вхожу в нее. Мы добиваемся, чтобы президент все-таки утвердил основы госполитики в области недропользования в самое ближайшее время. Нас поддерживают практически все комитеты Совета Федерации и профильные комитеты Госдумы.

Я рассматриваю работу в комиссии как часть своей профессиональной деятельности, она связана с профилем нашего института. Это политика, минерально-сырьевая.

- Говорят, что ваши взгляды очень быстро доходят до президента. ..

- Почему-то считают, что все специфические, узкопрофессиональные вопросы должны быть детально изучены президентом и он должен участвовать в их решении. Но в стране достаточно проблем. Тем более что экономика находится не в лучшем состоянии и система управления недрами отнюдь не блещет своими профессиональными подходами. Если наша страна сырьевая, то сырьевым проблемам, мне кажется, необходимо уделять больше внимания.

Наш политический авторитет на мировом уровне очень высок, президент очень много делает для того, чтобы отстаивать государственные интересы на международном уровне. Но на этом фоне деловой имидж России, ее инвестиционная привлекательность выглядят просто удручающе. Говорить о росте инвестиционной активности можно будет, когда иностранный частный капитал пойдет в пекарни, малые фирмы, торговлю, сферу обслуживания. Когда же говорят, что показатели в цифрах увеличились, давайте посмотрим, куда вкладывается иностранный капитал: в ТЭК, где больше риски, но самая высокая рентабельность, в скупку новых высокорентабельных предприятий. Позитивным этот процесс назвать нельзя.

- Вы не собираетесь заняться политической деятельностью, например создать собственную партию?

- По-моему, сегодня мы слишком увлеклись созданием политических партий, течений. Нужно некое объединение людей, реально работающих в сфере материального производства и создающих рабочие места. Это активный сегмент нашего общества, который формирует внутренний валовой продукт, и ему необходимы нормальные условия для работы. Объединение позволит этим людям публично воздействовать на исполнительную и законодательную вертикаль, чтобы она принимала и реализовывала законы, необходимые сегодня для того, чтобы можно было нормально работать. Такой подход приведет к экономическому росту. На эту прослойку мог бы опереться и президент. В стране должны формироваться условия для предпринимательства. Если не сформируется такой общественный слой, на который можно опереться политической элите государства, то останутся те же олигархи, за счет которых мы экономику не подняли.

- Вы говорите о создании общественного движения или о формировании общественного слоя?

- Если мы понимаем, что наша экономика должна подниматься за счет мобилизации внутренних ресурсов, то без объединения людей дела и создания в стране условий для нормального предпринимательства это будет сделать сложно.

- У вас нет планов поменять сферу деятельности, заняться политикой?

- Я и так в политике, в минерально-сырьевой. Это специфическая область, мне она нравится, я знаю в ней толк. Другой политикой я не планирую заниматься.

- А на другом уровне заниматься минерально-сырьевым комплексом - в Москве, в правительстве?

- Вроде вакансий ни в одном министерстве не объявлено. Сегодня я ректор и стараюсь честно выполнять свои обязанности.

- Вы были научным руководителем Путина, когда он защищал кандидатскую диссертацию. ..

- Я не был научным руководителем. Но защита была на ученом совете, которым я руковожу. Работа очень интересная, а Владимир Владимирович проявил себя как зрелый ученый.

- Какие личные качества президента вам запомнились?

- Я думаю, что сегодня нескромно было бы говорить об этом. Ежедневной работой Владимир Владимирович демонстрирует профессиональные экономические знания. Он защищался на основе тех инновационных решений, которые ему удалось реализовать, когда он работал еще в мэрии. Исследование было посвящено развитию региона в рыночных условиях.

Его ранние публикации сейчас многие ученые цитируют в научных работах, особенно те статьи, которые касаются минерально-сырьевого комплекса России.

БИОГРАФИЯ: Владимир Стефанович Литвиненко родился в 1955 г. , окончил Новочеркасский геологический техникум, Ленинградский горный институт. Работал в геологоразведочных партиях. С 1995 г. - ректор Санкт-Петербургского горного института, доктор технических наук. Литвиненко - член рабочей группы по вопросам совершенствования государственной политики в области минерального сырья и недропользования при Госсовете РФ.