Татьяна КОСТИНА, "Казахстанская правда", 6 марта

В мае Парламенту будет представлено очередное заключение Счетного комитета по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2006 год. Анализ макроэкономических условий, количественных и качественных показателей исполнения доходов и расходов бюджета, а также выводы и предложения высшего финансового контроля страны станут достоянием гласности. Сегодня же пока идут дискуссии о параметрах будущего отчета, обсуждаются детали финансовых проверок. В центре внимания не только содержание, но и сам автор - Счетный комитет, его роль и функции в условиях политической модернизации. О предварительных итогах проверок, о том, как действует этот важный инструмент финансового контроля, рассказывает корреспонденту "Казахстанской правды" председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Омархан Оксикбаев.

- Омархан Нуртаевич, наша страна стремительно развивается. Президент Казахстана обратился к народу с Посланием "Новый Казахстан в новом мире". Это амбициозный рубеж, который республике предстоит взять. У нас новое Правительство и его новая - как никогда конкретная - программа. Какие меры, действия или реформы осуществляются в самом СК, чтобы не отстать от времени, событий и поставленных задач?

- У Счетного комитета есть четкое понимание своих целей и видение путей их достижения. В прошлом году в Послании-2006 Президент дал поручения всем государственным органам выстроить свою собственную стратегию развития. Счетный комитет стал первым госорганом, который разработал такой документ, в том числе с учетом рекомендаций зарубежных экспертов.

Мы, как говорится, с первых рук ознакомились с опытом работы высших органов финансового контроля Великобритании, Польши и изучили принципы организации работы аналогичных институтов десятков стран. По обучающим программам ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ в Алматы были проведены два семинара. В ходе этих мероприятий, исходя из поставленных целей, нам удалось синтезировать лучший международный практический опыт в области финансового контроля. Все они заложены в Стратегическом плане развития Счетного комитета до 2011 года. СК работает прозрачно, поэтому могу сказать, что полный текст нашей стратегии размещен на нашем сайте.

Мы намерены по-прежнему продолжать работу над улучшением методологии финансового контроля, применяя самые эффективные его методы. Это большая работа системного характера.

По плану среди приоритетных задач - совершенствование законодательства. Думаю, что наступила пора, когда мы должны работать на предупреждение неэффективного использования бюджета. Функции комитета должны быть расширены. Сегодня мало просто контролировать исполнение программ, на которые выделены бюджетные средства. Необходимо идти на опережение, не допуская их необоснованного, нецелевого, неэффективного использования.

Мы прорабатываем критерии и показатели эффективности наших проверок. Сегодня уже нельзя оценивать работу ревизора по суммам установленных нарушений. Мы должны оценивать: сколько бюджетных денег в результате наших проверок мы сберегли, как мы содействовали совершенствованию законодательства в части улучшения финансовой дисциплины в стране. И поскольку на СК лежит большая ответственность за обеспечение прозрачности и эффективности управления бюджетными средствами и активами государства, мы должны работать над дальнейшим повышением качества нашей собственной работы.

- Недавно вас принял Глава государства Нурсултан Назарбаев. Во время встречи рассматривались вопросы исполнения республиканского бюджета и эффективность использования его средств. Как оценен ушедший год?

- Заключение к отчету Правительства по исполненному за 2006 год республиканскому бюджету в Парламент будет представлено комитетом в мае. Поэтому на сегодняшний день речь идет пока о предварительной оценке выполнения утвержденных параметров бюджета и результатах контрольных мероприятий СК. Хотя уже сейчас можно обозначить проблемы, связанные с недостатками и ошибками составления и исполнения бюджета.

Вам, наверное, известно, что в ходе непосредственного исполнения республиканского бюджета отчетного года Правительством - на основании его собственных постановлений - в него вносились неоднократные корректировки как по доходной, так и по расходной части. И здесь ничего предосудительного нет, так как проблема формирования реального бюджета свойственна для многих, в том числе и передовых стран мира. Но там корректировки параметров бюджета не превышают и двух процентов, а у нас - более десяти. Причем в нашем случае речь идет о миллиардных суммах поступлений бюджета и, соответственно, встает вопрос о правильности принятых решений по их использованию. Несмотря на то что поступления доходов бюджета стабильны и в целом госорганы выполняют свои обязательства, думаю, вы согласитесь с утверждением о том, что еще есть важные социальные и экономические задачи, которые разрешимы при более точном планировании и рациональном расходовании бюджетных средств.

Особого внимания по доходной части республиканского бюджета заслуживает проблема максимальной мобилизации имеющихся резервов. А их у нас предостаточно. Возьмем, к примеру, уровень "взыскаемости" доначисленных самими налоговиками налогов и платежей, который по итогам 2006 года составил лишь десять процентов при общей сумме доначислений на 114 миллиардов тенге. И этот показатель свидетельствует не только о потерях бюджета, но и о недостаточно эффективной организации работы налоговых органов.

По расходам бюджета, наряду с недостаточно реальным определением потребностей в бюджетных средствах, стоит отметить низкий уровень финансовой дисциплины. Ревизорами Счетного комитета в ходе проведенных контрольных мероприятий на 524 объектах выявлены нарушения за 2006 год по расходам бюджета на сумму 51 миллиард тенге, из них использовано не по целевому назначению 5,9 миллиарда тенге, неэффективно - 17 миллиардов, необоснованно - 15,9 миллиарда, прочие - 12,2 миллиарда. Нарушения по доходам бюджета составили 25,6 миллиарда тенге, при управлении активами государства - 21,9 миллиарда. Кроме того, при проведении процедур государственных закупок допущены нарушения на сумму 7,2 миллиарда тенге. По итогам контроля восстановлено 1,9 миллиарда тенге.

Еще одним подтверждением недостатков формирования и исполнения бюджета служит увеличение по сравнению с 2005 годом в 12 раз свободных остатков бюджетных средств, которые превысили 150 миллиардов тенге.

По итогам встречи Нурсултаном Абишевичем были даны четкие поручения по проведению Счетным комитетом контроля эффективности в первую очередь социально и экономически важных программ бюджета. Так же поручено совершенствовать методологическую базу и в целом систему государственного финансового контроля. Как вы знаете, это было озвучено Президентом и в ходе его обращения с Посланием к народу Казахстана.

- Так что первые итоги финансовой проверки бюджетных программ показывают уровень - все как всегда?

- Поскольку дважды в одну реку не войдешь, нельзя утверждать так однозначно. Есть сохранившиеся проблемы прошлых лет: неосвоенные средства бюджета. На начало текущего года они достигли 17,6 миллиарда тенге, что на 5,5 миллиарда тенге, или на 45 процентов, больше, чем по итогам 2005 года. Следовательно, не выполненным до конца остался ряд бюджетных программ. Продолжаются отвлечения средств на аккредетивные счета, которые однозначно являются практически сокрытием неосвоенных сумм.

Наряду с этим выявляются и новые проблемы, которые можно определить как неэффективные расходы бюджета. И проблема неэффективного использования бюджетных средств, по нашей оценке, является одной из наиболее серьезных. В качестве примеров могу привести результаты проверки эффективности расходования средств бюджета, выделяемых на строительство дорог. Это дорожная сеть Западного Казахстана, автодороги Актобе - Карабутак - граница Костанайской области, Атырау - Уральск, Алматы - Бишкек, Астана - Костанай - Челябинск и международный коридор Самара - Шымкент. Проверкой установлены нарушения на сумму свыше десяти миллиардов тенге.

Здесь особо стоит отметить несовершенство заключаемых контрактов, что в отдельных случаях идет вразрез с интересами национальной экономики. Так, из-за корректировки стоимости выполненных работ и выявления дополнительных затрат, не предусмотренных первоначальным проектом по реабилитации дорог Западного Казахстана и Алматы - Бишкек, осуществлено увеличение суммы контракта на 17,5 миллиарда тенге. Сумма корректировки, как видите, тянет на отдельный проект.

Минтранскомом при отсутствии юридического основания победителем конкурса по проекту реабилитации дороги Актобе - Карабутак - граница Костанайской области признано СП "Трансстрой/Алсим Аларко" (Россия/Турция), не обладающее гражданской правоспособностью для заключения контракта. Стоимость этого проекта составляет 22,8 миллиарда тенге. Как мы выяснили, практически весь объем работ впоследствии выполнен отечественными субподрядными организациями, которые получили сумму, значительно меньше выделенной.

Комитетом по транспортной инфраструктуре Минтранскома средства, предусмотренные на строительство дорог Алматы - Бишкек, Актау - Атырау и Алматы - Астана на общую сумму 2,4 миллиарда тенге, использованы не по назначению. Комитет пустил эти деньги на погашение кредиторской задолженности. Кроме того, без проведения повторной госэкспертизы проектов приняты к оплате возникшие дополнительные объемы работ по реконструкции дорог Алматы - Бишкек и Актобе - Карабутак - граница Костанайской области на сумму около трех миллиардов тенге.

К сожалению, выявленные недостатки и нарушения этим не ограничиваются. Ежегодно только на ремонтные работы автодорог из республиканского бюджета выделяется 15-17 миллиардов тенге. С такой дисциплиной освоения бюджетных средств, которую мы имеем сегодня, нам и 40-50 миллиардов тенге не хватит для улучшения ситуации, не будет конца ремонту. Одной из главных причин является то, что при строительстве наши дороги были рассчитаны на осевую нагрузку до десяти тонн, а имеющаяся нагрузка превышает ее на 30-50 процентов. В таких условиях все бюджетные расходы по дорогам будут неэффективными.

Мы проанализировали ход реализации ряда госпрограмм: развитие села, жилищного строительства, а также отдельные отраслевые программы. И здесь также выявлены серьезные нарушения, допущенные уполномоченными органами по качеству и эффективности использования выделенных бюджетных средств.

- Насколько обоснованно, на ваш взгляд, просчитаны параметры бюджета-2007?

- В принципе, я мог бы не отвечать на этот вопрос. Счетный комитет на сегодня не наделен полномочиями по проведению предварительного контроля, то есть контроля планирования доходов и расходов, в нашем случае - проекта республиканского бюджета на 2007 год, но... Если обратиться к международному опыту, то органы, аналогичные Счетному комитету, ведут не только текущий или последующий контроль, но и дают свое заключение на проект бюджета. В их числе Счетная палата Российской Федерации, Офис генерального контролера и аудитора Великобритании.

Предварительный контроль - это очень трудоемкий и сложный вид контроля, который должен проводиться не от случая к случаю, а систематически и с использованием многих методик анализа. Не имея полномочий по формированию заключения к проекту бюджета, а также учитывая уже сказанное, не совсем корректным будет давать однозначную оценку обоснованности параметров бюджета 2007 года.

Как экономист, могу лишь дать собственную оценку. На мой взгляд, еще не преодолена проблема занижения ключевых параметров бюджета. И учитывая сохраняющиеся проблемы по качественному составлению паспортов бюджетных программ, думаю, и в 2007 году в ходе его исполнения могут повториться ошибки 2006 года. Мы не раз рекомендовали Правительству в целях повышения эффективности вложенных средств предусматривать в бюджетных программах четкие параметры, срок, критерии и индикаторы их реализации. Однако этого не было сделано.

- В ходе заседания коллегии Министерства финансов вы заявили, что "пора разработать единый финансовый план государства, который охватывал бы деятельность всех госактивов". Там же вы подчеркнули, что "в стране нет единого учета активов государства и сегодня ни один госорган не может конкретно оценить активы государства". Вы предложили создать единую доктрину исполнения бюджета в стране. В чем ее суть?

- В Казахстане проводится работа по налаживанию эффективного управления госактивами. Созданы "Самрук", "Казына", "Казагрохолдинг", СПК "Сары-Арка", которые только начали работать и, нужно сказать, работать каждый по своим направлениям.

Но у нас еще очень много госактивов, по которым не ведется консолидированный учет, вследствие чего они слабо либо вообще не контролируются. Многие министерства передали управление "подведомственных" им госактивов своим структурным подразделениям и не осуществляют должный мониторинг за движением активов. Руководство некоторых РГП и хозяйствующих субъектов с государственной долей, пользуясь такой ситуацией, осуществляет управление государственной собственностью как частной. С этим мы сталкивались неоднократно в ходе наших проверок.

Мы запрашивали сведения у соответствующих уполномоченных органов о валовой стоимости госактивов в целом по республике. К сожалению, единого показателя по республике мы не получили, а предоставленные данные оказались неполными и недостоверными.

Кроме того, не проводится глубокий анализ доходности госактивов: какие активы приносят прибыль государству, какие нет. И стоит отметить, что последних немало. На сегодня более десяти процентов РГП являются убыточными, более тридцати - не выполняют прогнозные показатели по чистому доходу. Это нонсенс. Как в рыночное время госпредприятие работает и несет убытки? Это было допустимо в советское время, в годы плановой экономики. Экономическая неэффективность предприятия могла быть приостановлена определенными финансовыми вливаниями. Сегодня обычные хозсубъекты при хороших экономических условиях улучшают финансовые показатели работы, увеличивают размеры своей прибыли, а в некотором роде привилегированные госпредприятия несут убытки. От убыточных надо избавляться - прилагать усилия по внедрению новых методов менеджмента предприятий либо проводить процедуры банкротства.

Кстати, вопрос об эффективности менеджмента стоит в ряде госпредприятий и нацкомпаний, деятельность которых характеризуется отрицательными финансовыми показателями. Например, национальная компания "КТЖ" сегодня является убыточной. Свою экономическую несостоятельность она перекрывает займами. При отсутствии источника погашения заемных средств ранее полученные кредиты погашаются за счет вновь получаемых заемных средств, при этом они используются неэффективно. Здесь же неоправданно растет дебиторская и кредиторская задолженность, при этом работа по взысканию задолженности проводится не на должном уровне.

- А разве данная проблема в компетенции Счетного комитета?

- Согласно законодательству, госпредприятия часть чистой прибыли, а нацкомпании дивиденды на госпакет акций должны отдавать в бюджет - и это, согласитесь, справедливо, так как инвестор в лице государства должен получать доход от своих вложений.

Но поступления от дивидендов ежегодно снижаются. В 2006 году по сравнению с 2005 годом поступление дивидендов снизилось в 3,2 раза Это происходит из-за неэффективного управления государственными активами, отсутствия единой системы их учета. К тому же уполномоченные органы, нарушая решение Правительства, не устанавливают нормативы отчислений части чистого дохода подведомственных предприятий в бюджет. Так, Минюст не установил нормативы отчислений для госпредприятий "Енбек" на 2004 год, в результате чего от 16 предприятий не поступило в бюджет 10,9 миллиона тенге.

Еще один пример. Так, АО "Продкорпорация", несмотря на потребность в денежных средствах и привлечение банковских кредитов, часть полученных бюджетных денег разместило на депозитах в банках второго уровня. За 2003-2005 годы сумма привлеченных кредитов составила 78,8 миллиарда тенге, проценты по ним - 3,7 миллиарда тенге. В этот же период на депозиты в различные банки второго уровня вложены средства в сумме 54,3 миллиарда тенге, а получено вознаграждение - лишь 0,5 миллиарда тенге, то есть при простом подсчете прямые убытки составили свыше трех миллиардов тенге.

Как показали наши проверки, основными причинами низкой эффективности управления госактивами в нацкомпаниях являются наличие незапланированных расходов, хищения, порча и недостача имущества. Нельзя не обозначить нехватку профессиональных специалистов. Именно поэтому, на мой взгляд, мы должны внедрить в практику составление консолидированной финансовой отчетности по госактивам республики. Уполномоченные органы должны активно работать для повышения прозрачности деятельности всех нацкомпаний и госпредприятий в целях исключения предпосылок для совершения коррупционных правонарушений в сфере управления активами и повышения эффекта от их использования.

В этих условиях я считаю, что должна быть четкая Доктрина по консолидированному учету всех активов и поступлений, а также формирования и исполнения государственного бюджета страны и должен быть единый орган, отвечающий за реализацию этих функций государства.

- Кстати, председатель российской Счетной палаты Сергей Степашин тоже недоволен тем, что российский минфин сосредоточил в своих руках слишком много полномочий. Он предлагает сделать палату единственным контролером федерального бюджета, убрав из одобренных правительством поправок в Бюджетный кодекс перечень функций Росфиннадзора. Якобы это нарушает принцип разделения властей, ведет к дублированию функций, снижает качество контроля за государственными финансами. Это о том же, что и у нас? Можно ли отнести подобную ситуацию к системным ошибкам постсоветского пространства или?..

- У нас есть аналогичные российским проблемы дублирования функций. В рамках работы по проведению административной реформы мы провели функциональный анализ деятельности государственных органов финансового контроля. Результаты его говорят о том, что свыше 80 процентов функций между органами внутреннего и внешнего контроля дублируются.

Проблема дублирования функций обсуждалась в ходе встреч с Главой государства. Президентом были даны поручения по усовершенствованию системы финансового контроля республики. Совместно с Администрацией Президента мы подготовили соответствующий документ, который был направлен в Правительство, однако его рассмотрение там затянулось по различным отговоркам на три года.

Вопросы эффективной организации деятельности госорганов, и в особенности органов финансового контроля, мы поднимаем не первый год. Наша инициатива по улучшению казахстанской системы финконтроля была отработана как с точки зрения оптимальности затрат, так и с точки зрения усиления ответственности администраторов бюджетных программ, то есть повышения отдачи. Эта работа не останавливалась. В прошлом году СК вышел с предложением по совершенствованию системы финансового контроля к рабочей группе по административной реформе, возглавляемой Каримом Кажимкановичем Масимовым. Думаю, что теперь уже в качестве Премьер-Министра он будет способствовать более быстрому продвижению реформ в системе госфинконтроля.

Отвечая на вторую часть вашего вопроса, я могу сказать, что, несомненно, есть и некоторые издержки, унаследованные от командной экономики Союза. К примеру, можно отнести и сосредоточение в Минфине органа внутреннего финансового контроля. Это при Союзе было КРУ Минфина, и оно было единственным органом финансового контроля. А поскольку сейчас мы создали Счетный комитет и ревизионные комиссии маслихатов, то есть институты внешнего финансового контроля, согласитесь, нам нужны адекватные изменения.

- Есть ли для вас "неприкасаемые" компании и зоны влияния?

- С введением Бюджетного кодекса таких, как вы говорите, зон практически не осталось. Но есть направления расходования средств бюджета и использования активов государства, которые должны быть на законодательном уровне конкретизированы и включены в перечень наших полномочий. Этим мы сейчас занимаемся.

- В ноябре прошло заседание Счетного комитета по результатам контрольных мероприятий, проведенных в Министерстве внутренних дел и в АО "Национальная атомная компания "Казатомпром". Не связана ли ваша проверка со слухами, которые сегодня "окутали" атомного монополиста?

- Счетный комитет в своей работе не руководствуется слухами. Проверка в "Казатомпроме" - это плановая проверка, которая была включена в годовой план в качестве одного из мероприятия по реализации новых полномочий Счетного комитета, а именно - проверке эффективности использования активов государства.

- В марте в Актау состоится совместная коллегия Счетного комитета Казахстана, счетных палат России и Азербайджана. Обозначена и тема заседания - подведение итогов параллельной проверки эффективности использования водных биологических ресурсов Каспийского моря, а также бюджетных средств, направленных на реализацию программ по защите, сохранению, восстановлению и рациональному использованию осетровых видов рыб. С какими предложениями вы отправляетесь на коллегию? Думаете, будет результат?

- Для предотвращения гибели морских животных в Каспийском море и для определения оценки влияния аварийных выбросов на окружающую среду акватории Каспийского моря необходимо провести глубокие научные исследования. Использовать космические и аэросъемки для выявления ареала распространения выбросов загрязнителей. Также необходимо проводить постоянные мониторинговые исследования северо-восточной части Каспийского моря. Мы считаем, что в целом проблемы Каспийского моря могут найти пути решения при принятии единых документов для всех прикаспийских государств.

К сожалению, на сегодняшний день прикаспийскими государствами не проводится единый мониторинг состояния морской среды Каспийского моря. Не на достаточном уровне налажена межведомственная координация прикаспийских государств. Не подписано Соглашение по сотрудничеству по сохранению и использованию биоресурсов Каспийского моря, организации промысла и искусственному воспроизводству осетровых рыб, пресечению браконьерства и воспроизводству промысловых объектов, борьбе с загрязнением нефтью в случае чрезвычайной ситуации на Каспийском море.

Высшие органы финансового контроля каждой из стран-участниц выявили ряд проблем, которые требуют координации усилий соответствующих исполнительных органов. Думаю, что результат после коллегии будет, так как у нас уже есть успешный опыт проведения подобной проверки, эффективной реализации ее итогов. Параллельно с российскими коллегами мы проводили проверку по защите лесов.

- В рамках политической модернизации есть мнение переподчинить Счетный комитет. Насколько это может быть эффективно?

- В рамках обсуждения политической реформы встал вопрос о подчинении Счетного комитета Парламенту. На самом деле вопрос должен ставиться не о подчинении, а преимущественном праве формирования состава Счетного комитета Парламентом. Хотя де-факто и де-юре Парламент этим правом уже обладает. Согласно действующему законодательству, председатель и два члена назначаются Президентом и по три члена Мажилисом и Сенатом. То есть две трети состава членов Счетного комитета определяет Парламент. Участие Президента в формировании состава Счетного комитета является инструментом сдержек и противовесов.

Хотелось бы отметить, что многие сторонники подчинения Счетного комитета Парламенту, ратуя за эту реформу, не дают обоснованных ответов, как будет работать Счетный комитет при Парламенте, насколько это оправданно и каков будет эффект. И здесь возникает много неясностей.

По-моему мнению, сама постановка вопроса о подчинении Счетного комитета Парламенту изначально неверна. В Лимской декларации ИНТОСАЙ, которая регулирует деятельность высших органов финансового контроля 186 стран мира (в том числе и Казахстана), одним из главных в деятельности принципов признается независимость. Поэтому Счетный комитет не должен становиться структурным подразделением Парламента. Это и невозможно. Миссия комитета, являющегося прежде всего профессиональной организацией, состоит в том, чтобы работать независимо, в соответствии с собственным планом и давать объективную оценку. Реальные плоды деятельности Счетного комитета возможны, когда за ним остается суверенитет, равноудаленность от всех ветвей власти. Работа под чью-либо диктовку противоречит идеологии внедрения институтов высшего финансового контроля в демократическое общество. И не стоит это воспринимать как уход от подотчетности. Кстати, представление нашего заключения по отчету Правительства в Парламент (то есть то, что мы делаем уже на протяжении одиннадцати лет) и раскрывает суть подотчетности высшего органа финансового контроля перед представительной властью.

Неоспоримым является необходимость тесного взаимодействия Счетного комитета и Парламента. В Парламенте Великобритании функционирует Комитет государственной отчетности, который подробно изучает итоги контрольных мероприятий Офиса Генерального контролера и аудитора, рассматривает его рекомендации и руководствуется ими в своей работе. Заключения Генерального контролера и аудитора заслушиваются на заседаниях данного комитета с приглашением представителей исполнительной власти, объектов контроля, по итогам которых и принимается решение. В прошлом году я обращался в Парламент с предложением создать аналогичную структуру в Казахстане. Назрела необходимость в создании комиссии по плодотворному взаимодействию Парламента и Счетного комитета. На этой комиссии рассматривались бы детально материалы проверок, проводились слушания. Однако моя инициатива не нашла отклика в Парламенте.

- И что теперь? Как регулируются вопросы взаимодействия?

- Думаю, что эффективность партнерства Счетного комитета и Парламента будет увеличена, если возрастет частота представления информации по контролю за исполнением бюджета. Согласен, что предоставление один раз в год в Парламент информации Счетного комитета усложняет его изучение в короткий срок депутатами. Чем чаще мы будем давать свои заключения парламентариям, тем с большей пользой будет она использована народными избранниками и позволит им лучше оценить финансовую деятельность Правительства.

Также необходимо усилить контрольные функции Счетного комитета, которые не несут сквозной характер и ограничиваются лишь контролем исполнения республиканского бюджета. Поэтому во многом мы не можем адекватно проконтролировать реализацию государственных программ на местах, финансируемых местными бюджетами.

Казахстан - унитарное государство, в котором высший орган финансового контроля должен проводить контрольные мероприятия, охватывая использование не только средств республиканского бюджета, но и местных бюджетов. То есть встает вопрос о создании единой системы внешнего финансового контроля. В данном случае и Счетному комитету, и ревизионным комиссиям маслихатов необходимо решать вопросы расширения кадрового потенциала. Президент страны уже отметил это в своем Послании народу Казахстана.