Татьяна БРЕДИХИНА, "Казахстанская правда", 10 июня

Идея законодательного оформления лоббирования интересов различных групп путем принятия в Парламенте необходимых правовых актов имеет 12-летнюю историю. Отчасти процесс затягивается по той причине, что в бытовом сознании понятие "лоббизм" ассоциируется с нечестным поведением чиновников, подкупом и коррупцией. Но нельзя отрицать и позитивных моментов, связанных с нововведением, позволяющим населению решать животрепещущие проблемы. О спорных аспектах проекта закона о лоббистской деятельности – наша беседа с руководителем рабочей группы по данному законопроекту, депутатом Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Жакипом Асановым.
– Жакип Кажманович, вот уже третий по счету законопроект о лоббистской деятельности не нашел поддержки у парламентариев. Может, этот закон и вовсе не нужен?
– Первый проект закона был инициирован Правительством еще в 1999 году. В нем толком не были прописаны механизмы, формы и методы воздействия лоббистских организаций на законотворчество парламентариев. По мнению депутатов, он не отвечал социально-политическим требованиям того периода, поэтому и был отклонен.
В 2006 году была еще одна попытка регламентировать данные правоотношения. Тогда по смыслу законопроекта лоббистами признавались граждане и юридические лица, которые получали бы за свою работу вознаграждение от клиента, заинтересованного в принятии определенных законодательных норм.
– То есть данный законопроект предполагал, что этим будут заниматься профессионалы, знающие специфику вопроса и располагающие всеми необходимыми ресурсами для продвижения интересов заказчика. Такой подход в определении субъектов лоббистской деятельности тоже не получил одобрения?
– На мой взгляд, в наших условиях коммерциализация данного вида деятельности неприемлема. Это результат влияния зарубежного опыта, в частности американского. Кстати, в международной практике также не выработан единый подход по вопросам лоббирования.
Прежде всего нужно определиться с концептуальными моментами, с терминами "лоббизм" или "лоббистская деятельность". Одни понимают под ними "продвижение интересов, информирование, возможность быть выслушанным органами государственной власти", другие – "продавливание узкокорпоративных интересов вопреки интересам общества".
В Италии, Греции и Португалии, к примеру, лоббизм не признается, во Франции запрещен, в Индии считается коррупционным правонарушением, а в США лоббисты – это целый штат специалистов, способных собрать информацию и воздействовать на решение властей в пользу определенной группы. Они оказывают существенное влияние на формирование политического курса страны и, естественно, делают это за вознаграждение.
В Англии же несколько иная ситуация. Благодаря закону о лоббировании в этой стране отслеживаются контакты парламентариев, а по ним судят о том, чьи интересы они продвигают.
– На этих "полюсах", очевидно, и рождаются инициативы, которые определенные группы пытаются реализовать на законодательном уровне. Но почему и нынешний законопроект не был одобрен депутатами?
– Прежде всего определимся, для чего нам нужен этот закон? Если отталкиваться от статьи 1 Конституции, провозглашающей высшей ценностью человека его права и свободы, то государство, приверженное демократическим идеалам, должно предоставить гражданам и негосударственным объединениям возможность влияния на законотворческий процесс. Общественности необходимо предоставить легитимные пути выражения и доведения собственного мнения по животрепещущим проблемам до разработчиков проектов и законодателей.
Другая не менее актуальная цель – поставить заслон узкокорпоративным интересам, противоречащим общественным чаяниям. Именно такую задачу поставил Президент на Антикоррупционном форуме 2008 года, заявив о необходимости создания механизма, препятствующего принятию законодательных норм, инициируемых корпоративными сообществами и противоречащих интересам социума и государства.
Так вот, в нынешнем виде законопроект не соответствует вышеуказанным требованиям. Трудно не согласиться с мнением некоторых аналитиков о том, что у закона о лоббировании нет настоящих лоббистов. В этом-то и заключается проблема.
– Знакомство с содержанием законопроекта, на мой взгляд, говорит об обратном. Кто-то пролоббировал и провел в нем трудно выполнимые требования, которые преградят дорогу гражданским инициативам. При таком раскладе карт-бланш получат лишь финансово-промышленные группы, другие крупные объединения. А вот перед НПО, занимающимися общественно значимыми проблемами, двери Парламента будут закрыты.
– С этим трудно поспорить. Правительственный вариант предполагает, что лоббистская деятельность может осуществляться только в Парламенте путем участия в рабочих группах и представления экспертных заключений на законопроекты. В то же время нужно заметить, что в большинстве случаев проекты законов разрабатываются представителями исполнительных структур. Именно здесь определяются концептуальные моменты, которые на уровне Парламента скорректировать гораздо сложнее.
Поэтому целесообразно предоставить субъектам лоббистской деятельности возможность отстаивать свои позиции во всех исполнительных структурах. Это соответствовало бы нормам Закона "О нормативных правовых актах" и сделало бы процесс законотворчества открытым, менее коррупционным и взвешенным.
В предложенном варианте легальная лоббистская деятельность предполагает объединение как минимум десяти юридических лиц и регистрацию в Минюсте. Таким образом, законопроект ограничивает полномочия Парламента, поскольку сужает круг лиц, правомочных высказывать свою позицию на заседаниях рабочих групп. Это противоречит и положениям Закона "О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан", где говорится о том, что комитеты свободны в выборе форм и методов деятельности. Для обсуждения законопроектов парламентарии могут привлекать в рабочие группы представителей любых некоммерческих общественных объединений, ассоциаций и союзов. Нужно просто в уполномоченном органе и в Парламенте ввести институт аккредитации по аналогии с журналистами. Такой подход расширит состав участников законотворческого процесса и устранит между ними неравенство в возможности быть выслушанным.
– Разработчики законопроекта предлагают также установить в Кодексе об административных правонарушениях штрафы: 150 МРП для незарегистрированных организаций и 100 МРП за непредоставление субъектами лоббистской деятельности годового отчета о работе в уполномоченный орган. Вот уж поистине – инициатива наказуема! Разве общественные объединения подотчетны госорганам?
– Коль мы говорим о том, что лоббистская деятельность должна быть некоммерческой, то какие могут быть отчеты? А значит, и штрафные санкции здесь абсолютно не уместны. Наша республика утверждает себя светским, правовым, социальным государством, деятельность которого осуществляется демократическими методами. Их реализация предполагает обратную связь с населением, изучение общественного мнения.
Конституция запрещает незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений. Необходимы не административные санкции, а партнерские отношения. Неправительственные организации, отстаивающие права социально уязвимых групп населения, осуществляющие мониторинг пенитенциарных учреждений, ратующие за благоприятную окружающую среду и другие важные для общества вопросы, вправе донести свое мнение до тех, кто пишет и принимает законы.
– Хотелось бы услышать также ваше мнение о запрете лоббистской деятельности по отдельным правоотношениям.
– В списке общественных отношений, по которым запрещается лоббистская деятельность, оказались вопросы правоохранительной деятельности, судопроизводства, бюджетных и межбюджетных отношений, обеспечения исполнения налоговых обязательств, экологической безопасности и другие. Большинство депутатов не согласно с этим.
К примеру, в стороне от обсуждения вопросов экологической безопасности останутся экологические НПО, имеющие многолетний профессиональный опыт в данной сфере. И если мы говорим о прозрачности деятельности судов, правоохранительных органов, о том, что главный показатель качества их работы, доверие населения, то зачем отгораживаться от него? Граждане должны иметь возможность сказать о недостатках в их работе и предложить пути для ее улучшения.
Вряд ли найдется какой-нибудь значимый законопроект, не имеющий отношения к бюджетным расходам. Образование, культура, здравоохранение, социальная защита и многие другие сферы, которые являются чувствительными для жизнедеятельности общества, не могут обойтись без бюджетного финансирования.
На мой взгляд, круг правоотношений, по которым запрещается лоббистская деятельность, должен быть сужен.
– Как руководитель рабочей группы, вы знакомы с палитрой мнений по данному вопросу. Давайте подытожим нашу беседу.
– Мы изучили все спорные вопросы, провели с привлечением неправительственных организаций "круглый стол" в Алматы. Большинство комитетов Парламента заявило, что в таком виде проект закона принимать нельзя, он нуждается в качественной доработке.
Есть также предложение принять законопроект не в виде самостоятельного и сопутствующего законов, а в форме изменений и дополнений в некоторые законодательные акты: "О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан", "О нормативных правовых актах", регламенты Мажилиса и Сената Парламента и в другие.
Комитет по экономической реформе предложил отклонить законопроект, депутаты полагают, что у нас физические и юридические лица и без того имеют возможность участвовать в законотворчестве. В случае принятия закона в правительственном варианте, считают они, государство поставит в неравные условия участников политического процесса, так как не все социальные группы (инвалиды, дети, молодежь) смогут, объединившись, продвигать свои интересы. Согласитесь, что Парламент – это не только "фабрика законов", но и арена политического диалога и место для дискуссий. Для участников политических процессов лоббизм – это прежде всего шанс и возможность быть выслушанным со стороны законодателей.
Анализ показывает, что у многострадального закона много сторонников. По их мнению, в 90% лоббирование идет на самых разных уровнях государственной власти в закрытом режиме с применением "телефонного права", других коррупционных схем. Поэтому они предлагают придать лоббированию цивилизованные, законодательные рамки.
Наш комитет направил в Правительство письмо, в котором были обозначены все спорные моменты. Мы полагаем, что не нужно делать искусственные барьеры, к лоббированию должны получить доступ все общественные организации и объединения юридических лиц в форме ассоциаций и союзов.