Галия ШИМЫРБАЕВА, "Казахстанская правда", 13 ноября

В соответствии с указом Президента реформируются правоохранительная и частично судебная системы. Правительством уже подготовлены 19 законопроектов, которые находятся на рассмотрении в Парламенте. Прокомментировать предстоящие изменения мы попросили депутата Мажилиса, заместителя председателя Правового совета при НДП "Нур Отан", доктора юридических наук Николая Турецкого.
– Начну с самого главного – с реформы правоохранительных органов, – говорит он. – Фундаментальным изменением системы является передача медвытрезвителей Министерству здравоохранения, специальных школ для несовершеннолетних – Министерству образования и науки, техосмотра – в конкурентную среду (последнее изменение говорит о том, что казахстанское общество стало демократичнее). Также подготовлен законопроект о гуманизации уголовного законодательства, которым предусматривается системная декриминализация составов преступлений. В связи с этим предлагается ввести новый вид ответственности, не связанный с лишением свободы.
Что касается судебной системы, то громкое слово "реформа" в отношении нее не совсем подходит, так как она коснется в основном судебно-исполнительной сферы. На сегодня – это одна из злободневных проблем нашего общества, поскольку многие судебные решения не исполняются. И это, кстати, наиболее часто задаваемый вопрос депутатам Парламента на встречах с избирателями в регионах. Поэтому вполне оправдано, что для решения обозначенной проблемы в составе Министерства юстиции создается отдельное структурное подразделение, которое будет заниматься исполнением судебных решений. Соответственно прежний Комитет судебного администрирования Верховного суда после реструктуризации будет заниматься чисто административной работой, связанной с функционированием судов.
Это основные моменты реформы. Законопроекты поступили на рассмотрение 3 ноября. Сейчас можно дать только предварительную оценку правительственным инициативам. Депутаты приступили к их обсуждению, вносят свои предложения и поправки. Необходимо учесть отмеченное Главой государства в Послании этого года предложение о том, что критерием результативности работы правоохранительных органов должны стать не количественные показатели, а качество, индикатором которого будет рост доверия граждан, юридических лиц и иностранных инвесторов.
– А как вообще создаются законы? Почему те, кто с ними работает, зачастую недовольны ими?
– Ученые-правоведы достаточно серьезно исследуют наше законодательство, которое в настоящее время состоит из 1 350 актов: Конституции, двух законов, которые меняли Конституцию, 10 конституционных законов, 16 кодексов и около 280 обычных законов, все остальное – международные соглашения. Академик Зиманов, выступая в 2007 году в Парламенте, обозначил ряд критических тезисов, характеризующих наше законодательство. Первый из них: "чиновничье законодательство". Ведомство, которое разрабатывает проект закона, само же его и применяет на практике. Кроме того, оно же разрабатывает инструкцию по его применению. Из-за такой ведомственной заинтересованности баланс интересов "государство – народ" в законах не обеспечивается. В этой связи Правительство разработало законопроект о лоббировании, который позволит (по крайней мере, на него такие надежды возлагаются) соблюсти баланс интересов сторон.
– Кто будет заниматься лоббированием интересов народа и кем будет оплачиваться такая деятельность?
– Предполагается, что это будет некоммерческая деятельность. Ее субъектами станут общественные объединения граждан и юридических лиц, позиция которых будет озвучиваться на диалоговых площадках в Парламенте при обсуждении проектов законов.
– Не будет ли правильным выдержать баланс интересов путем всенародного обсуждения проектов законов в СМИ, чтобы затем, обобщив все поступившие предложения, принимать окончательные документы?
– В нашей стране для обсуждения наиболее важных вопросов в Конституции предусмотрены референдумы, а также парламентские слушания.
– А кто в основном занимается разработкой законов?
– В Казахстане имеется три субъекта законодательной инициативы: Президент, депутаты и Правительство. Если брать в количественном отношении, то депутаты разрабатывают только 6–7% от общего законодательного массива. Почему так мало? Да потому, что на любой законопроект они должны получить заключение Правительства с точки зрения его стоимости. Если норма затратная, то, как правило, такой законопроект Кабмином отклоняется. Виднейший ученый-юрист, покойный академик Гайрат Сапаргалиев в последней своей работе говорил о необходимости более современного подхода к этому вопросу. Действующий Основной закон принимался в 1995 году, когда экономика Казахстана "лежала на боку". Сейчас она встала на ноги, поэтому требование Правительства на предмет оценки затратности-незатратности законопроектов нужно как-то корректировать.
На наш взгляд, отправной точкой должны стать важнейшие общественные отношения, а не финансовая сторона. У закона должно быть "человеческое" лицо…
– Академик Зиманов, разобрав все законодательство "по косточкам", коснулся, как известно, нашего маниакального желания вносить поправки в законы…
– И это правда. Например, в Кодекс об административных правонарушениях с момента его ввода вносились изменения и дополнения 120 законами! Это не сказывается положительно на практике их применения. В целях борьбы с подобной практикой Совет по правовой политике при Президенте предложил, чтобы в кодексы как можно реже вносились изменения. А если и вносились бы, то аккумулировано, по группам вопросов.
– Зачитаю вам отрывок из письма нашего читателя Б. Мухтарова. "Будет ли внесен в Административный кодекс раздел, аналогичный Гражданскому кодексу о пересмотре судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам? Мой вопрос исходит из практики. Есть случаи, когда административный суд постановляет снести домостроение, а Верховный суд по гражданским делам отменяет судебные решения, легшие в основу постановления административного суда. Судья административного суда говорит при этом: я бы отменил ранее принятое решение, но нет законодательной базы для этого". Получается, законы не на стороне граждан и даже бюрократов.
– Кодекс об административных правонарушениях на самом деле вызывает множество вопросов. Профессор Р. Подопригора отмечает, что в этом документе нарушен один из главных принципов правосудия: "никто не вправе быть судьей в собственном деле". А согласно КоАПу, около 50 государственных органов имеют право расследовать административные дела и выносить по ним решение.
В текущем году Правительство внесло на рассмотрение в Парламент проекты двух кодексов – об административных правонарушениях и административно-процессуальный. Но в связи с реформой они отозваны на доработку. Депутаты надеются, что новые версии документов будут существенно доработаны и вопросы, поднимаемые гражданами, будут учтены.
– В Алматы недавно прошел V Казахстанский налоговый форум, модератором которого вы были. В связи с этим вопрос: почему Правительство так часто меняет правила игры на налоговом поле?
– Во-первых, это мотивируется влиянием мирового кризиса. Во-вторых, рыночная экономика в нашей стране только сейчас приходит в стабильное состояние. На форуме мы услышали критические замечания, в том числе от шведских гостей, юристов, которые отмечали: в Казахстане слишком много налогов – более 40, тогда как в Швеции в два раза меньше. В суммарном исчислении около 40% наших доходов уходит в госказну. И если, например, американцы с гордостью сообщают, что они законопослушные налогоплательщики, требуя от государства взамен лучших условий жизни, то у нас обратная ситуация. Нашел лазейку в законе – ну и молодец, правильно сделал! То есть нам надо не только налоговое законодательство приводить в соответствие с реалиями (исключить двойное налогообложение, упростить налоговую отчетность, стимулировать отдельные категории налогоплательщиков), но и воспитывать правовую культуру налогоплательщика.
– Назовите, пожалуйста, основные недостатки законодательных актов, которые не способствуют развитию малого и среднего бизнеса?
– Как отмечают многие правоведы, да и само Министерство юстиции, целый ряд казахстанских законов не обладает прямым действием, то есть содержит отсылочные нормы. Второй недостаток – нестабильность законодательства. К примеру, в Гражданский кодекс более 60 раз вносились изменения и дополнения, в Налоговый кодекс за два года его существования – 16 раз. К тому же, по мнению ряда руководителей государственных органов, гражданское законодательство, являющееся основным правовым регулятором экономических отношений, не всегда успевает за развитием общественных отношений. В частности, это касается банковской сферы. При этом при противоречии норм ГК и законодательства в сфере банковской деятельности приоритет отдается последнему. Это также свидетельствует о том, что некоторые вопросы, регулирующие экономические отношения, выпали из ГК.
– Один из наших читателей обратился к нам с таким вопросом: "По независимым оценкам, частный сектор в экономике Казахстана превышает 70%. Должен ли в этом случае Гражданский кодекс распространять свое действие на экономическую сферу? Не целесообразнее ли принятие Коммерческого кодекса, который бы регулировал вопросы предпринимательской деятельности?"
– Принятие Коммерческого, точнее Предпринимательского, кодекса повлечет изменение всей системы права в стране: необходимо будет пересмотреть и скорректировать концепцию всего законодательского блока, внести большое количество изменений и дополнений в значительное количество законов и подзаконных актов. Это очень трудоемкий и дорогой процесс.
С другой стороны, конечно, нужно признать: действующее гражданское законодательство не обеспечивает в необходимой мере интересы предпринимателей и защиту прав потребителей. Поэтому здесь нужен взвешенный и конструктивный подход. На мой взгляд, при решении этого вопроса необходимо руководствоваться известным принципом "не навреди".
Насколько я знаю, большая часть наших цивилистов не поддерживает идею самостоятельного Предпринимательского кодекса. Если же обратиться к опыту развитых стран, то и у них нет единого подхода по данному вопросу. В таких государствах, как Франция, Германия, Испания, Португалия, одновременно функционируют гражданское и торговое (коммерческое) законодательство. А в Швейцарии, Италии, Нидерландах отказались от торгового права как особой отрасли. Эти государства имеют только гражданские кодексы, применяемые для регулирования как гражданских, так и торговых правоотношений.
Правовое регулирование предпринимательства – особая, самостоятельная и многоаспектная проблема. Если она интересна для читателей, я и мои коллеги готовы в будущем поделиться своим мнением по этому вопросу.