Юлия ВЛАДИМИРОВА, "Юридическая газета", 31 мая
На эту актуальную, достаточно острую и сложную тему мы решили поговорить с членом Конституционного Совета (КС), доктором юридических наук Виктором МАЛИНОВСКИМ.
– Республикой Казахстан проводится значительная и разноплановая работа по переходу к международным стандартам в гуманитарной области. Между тем иногда от отдельных представителей оппозиции можно услышать высказывание, что, мол, казахстанская Конституция препятствует реализации международных актов и обязательств страны в области прав человека.
– Действительно мне приходилось слышать такой упрек. Причем не только в Казахстане на международных конференциях, но и на симпозиумах в Варшаве, Копенгагене. Не буду акцентировать внимание на происхождении и целевой направленности этой беспочвенной "страшилки". Лучше разберемся в существе вопроса.
– То есть вы полагаете, что у государства как субъекта международного права есть определенные привилегии в отношении международных договоров?
– Предметная сфера взаимодействия и зона потенциальных противоречий лежат на стыке международного и национального права, глобализации и национальной государственности. Да, я совершенно осознанно говорю о возможных и даже вероятных конфликтах между наднациональной и национальной системами права. Утверждать обратное значит отрицать наличие различных интересов, культур, религий, условий жизни народов и, конечно же, особенностей правовых систем. Поэтому привилегии в данном контексте международного права являются, как это ни странно прозвучит, следствием паритета привилегий. Разумный подход здесь провозглашен и подтвержден в ряде базовых документов ООН.
Устав Организации Объединенных Наций является, своего рода, Основным законом международного права. Деятельность членов ООН базируется на принципах, первые из которых – принцип суверенного равенства всех ее членов и принцип добровольности, который вытекает из смысла принципа о добросовестном выполнении (исключительно) принятых на себя международных обязательств. Принимая во внимание статус Устава ООН, весь пакет международного права логично "дышит" свободой выбора, где исключительно воля каждого отдельного субъекта определяет степень его вовлеченности в международно-правовое поле.
Так, в Декларации ООН о принципах международного права от 24 октября 1970 г. закреплено, что: каждое государство имеет неотъемлемое право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную системы без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства; ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства.
Совет Безопасности ООН, являющийся постоянно действующим органом ООН, часто подвергается критике из-за права вето его постоянных членов (Великобритания, США, Китай, Россия и Франция). Любое решение, не соответствующее интересам страны – постоянного члена, может быть заблокировано, при этом другие члены воспрепятствовать этому не могут. И данное право вето отнюдь не формально, оно работает.
Более того, Венская конвенция о праве международных договоров (от 23 мая 1969 г.), принятая на базе Устава ООН, в преамбуле декларирует принцип свободного согласия, а также в самом тексте предусматривает "оговорки", предполагающие право государства на частичное участие в международном договоре либо на несколько иные условия.
Данные принципы подтверждаются и развиваются в ряде документов ОБСЕ.
В этом отношении Основной Закон Казахстана оправданно выступает апологетом казахстанских рубежей на глобальном рынке интересов.
– А как гарантируется Казахстаном исполнение таких документов как Всеобщая декларация прав и свобод человека (1948 г.), международные пакты о гражданских и политических, а также социальных культурных и экономических правах и свободах (1966 г.)?
– В завершение предыдущей мысли. Вполне нормальное состояние динамичной "притирки" друг к другу национального законодательства и наднационального права в условиях динамично развивающихся обществ и международных организаций четко отражено в пункте 2 Международного пакта о гражданских и политических правах. Каждое государство в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями данного Пакта обязано принять законодательные или другие меры, необходимые для осуществления прав, признаваемых этим Пактом.
Теперь о конституционных гарантиях нашей международной добропорядочности. Уже двадцать лет Республика Казахстан является независимым государством – самостоятельным субъектом международных отношений и осуществляет в интересах народа Казахстана политику сотрудничества и добрососедских отношений с другими государствами. В их основе, во-первых, безусловно, Основной Закон страны. Обратитесь к преамбуле, статье 8 об уважении страной принципов и норм международного права, проведении политики сотрудничества и добрососедских отношений…
Суверенитет Казахстана распространяется и на международные отношения, участником которых является республика. Исходя из собственного суверенитета на конституционном уровне, мы закрепили и по всем направлениям осуществляем принцип верховенства Конституции как над национальным законодательством, так и над международными актами. В этом ничего сомнительного нет, поскольку именно в нашей Конституции воплощены все общепризнанные мировым сообществом права и свободы человека.
КС на этот счет высказался совершенно однозначно: "Предусмотренные в Конституции общие положения, принципы и нормы, относящиеся к основам суверенитета, независимости и конституционного строя республики, обеспечиваются и охраняются в первую очередь Конституцией, а лишь затем – основывающимися на ней нормативными правовыми актами меньшей юридической силы" (ПКС от 1 декабря 2003 года
№ 12, от 5 ноября 2009 года № 6).
– Несмотря на пятнадцатилетний срок деятельности КС в популярных изданиях достаточно редко обсуждаются его конкретные постановления и правовые позиции. В том числе и принятые в русле имплементации положения международного права в национальное законодательство, место международных договоров в иерархии казахстанской системы права.
– Вы затронули достаточно непростой и объемный вопрос. Попробую сфокусировать ответ на центральной теме нашего разговора. Разделяю прозвучавшее неудовлетворение. Конечно, если бы на решения КС внимание акцентировалось чаще, тогда бы и многие представляемые дискуссионными вопросами были бы давным-давно сняты. Хотя для некоторых "непримиримых" спорщиков достаточным было бы просто лишний раз заглянуть в нашу Конституцию и познакомиться с практикой КС.
Нормативные постановления КС восполняют смысловое понимание норм Конституции для прямого конституционного регулирования. При этом его правовые позиции вытекают из норм Конституции и соответствуют самой Конституции. Правовые позиции КС являются общеобязательными. Их принятие влечет весьма важные, я бы сказал, жизненные правовые последствия для понимания и применения Конституции, а также попадаемых в поле зрения КС нормативных правовых актов.
Напомню пункт 1 статьи 4 Конституции: "Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда".
В соответствии с пунктом 3 статьи 4 международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Пункт 2 статьи 4 в сочетании с приведенными нормами призван обеспечить высшую юридическую силу и прямое действие Конституции, гармонизировать формирование гуманитарного законодательства республики и включение всего пакета международных обязательств Казахстана в систему действующего права республики.
Однако должен сразу огорчить тех, кто любит по-своему понимать лаконично изложенные положения и нормы Основного Закона и делать при этом прямо противоречащие им эксклюзивные открытия. Все совсем не так просто, как может показаться кому-то при осязании Конституции "с высоты птичьего полета"...
– Могу я попросить вас сделать короткий экскурс в зарубежную практику и показать, как сосуществуют национальные правовые системы и акты международного права. Всегда ли вторые внедряются в первые в автоматическом бесконфликтном режиме?
– Конечно, не всегда. Даже далеко не всегда. Многие страны придерживаются реализованного нами принципа о верховенстве Конституции над международными актами. В случаях обнаружения органами конституционного контроля противоречий между нормами международного права и Конституцией (Основным Законом), предпочтение отдается Конституции. А международный договор не подлежит исполнению на территории суверенного государства до того момента, пока не будут внесены поправки в международный договор либо в нормы Конституции, которым не соответствует международный договор.
В конституциях Франции, Испании и ряда других стран закрепляется положение, что в случаях расхождения между действующими международными договорами и Конституцией орган конституционного контроля (Конституционный Совет, Конституционный Трибунал и др.) устанавливает такое расхождение, а заключение или ратификация такого договора становятся возможными лишь после пересмотра конституции.
К примеру, в 1992 году Конституционный Совет Франции признал неконституционным по трем позициям Договор о Европейском союзе. Одним из пунктов вердикта являлось нарушение Договором "основных условий осуществления национального суверенитета". Данный Договор был ратифицирован Францией только после внесения изменений в Конституцию Франции. По вопросу, связанному с ратификацией Римского статута Международного уголовного суда, Конституционный Совет Франции выявил ряд проблем, констатировав, что некоторые нормы Статута противоречат Конституции Франции 1958 г., нарушают основные условия "пользования правом национального суверенитета…".
Буквально на поверхности общественного мнения лежат свежие примеры относительно Лиссабонского Договора ЕС, который перед ратификацией был рассмотрен органами конституционного контроля в ФРГ и Венгрии. А нынешние ситуации с беженцами и вынужденными переселенцами из Северной Африки? А предложения по преодолению экономического кризиса за счет унификации в ряде стран Евросоюза продолжительности трудовых отпусков и возраста выхода на пенсию? Сама очень непростая жизнь ставит под большой вопрос некоторые, казалось бы, ранее безоблачные базовые ценности Европейского Союза как почти федеративного почти государства. Скажу мягче, не сами ценности, а механизмы их реализации в государствах-участниках.
Подобные примеры обеспечения национальных интересов в сфере действия наднационального права многочисленны и постоянны. Их результатами являются не только поправки в национальные правовые акты, но и дополнительные оговорки к международным договорам для отдельных государств.
Очевиден факт, что Казахстан ведет выверенную и разумную политику, отвечающую традициям, положениям и нормам международного права.
– Теперь несколько подробнее о решениях Конституционного Совета, связанных с толкованием КС, процитированных вами пунктов 1 и 3 статьи 4 Конституции Республики. Например, своим постановлением от 18 июня 2006 г., определяя верховенство Конституции над международными договорами, КС заявил, что положение любого договора, которые противоречит Конституции, не подлежат исполнению. Как это соотносится с Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 г. и Международного билля о правах человека?
– Действительно, в активе КС по пунктам 1 и 3 статьи 4 Конституции есть несколько нормативных постановлений. Еще раз повторюсь, в них, в соответствии со статьями 4 и 8 Конституции, однозначно подтверждено верховенство Конституции и, опять же, именно конституционная ответственность Казахстана соблюдать принятые на себя международные обязательства.
Постановлениями Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2 "Об официальном толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан", от 18 мая 2006 года № 2 "Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан" и от 11 октября 2000 года № 18/2 "Об официальном толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан" (а также некоторыми другими) дано официальное толкование нормам пунктов 1 и 3 статьи 4 Конституции в пределах их смыслового содержания.
Необходимо иметь в виду, что согласно действующему законодательству, Советом все решения выносятся применительно и в пределах запроса субъекта обращения. Поэтому и выборочное "выстригивание" кое-кем отдельных положений констатирующих и резолютивных частей вне конкретного контекста актов, а также вне освещения иных принятых в сфере действия национального и международного права постановлений КС создает искаженное представление о конституционной практике в Казахстане. Намеренно или по непониманию – другой нюанс.
Во всех решениях КС однозначно и настойчиво проводится конституционное положение о приоритете ратифицированных республикой международных договоров перед ее законами и их непосредственное применение, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Здесь, во-первых, речь идет только о ратифицированных международных договорах. Во-вторых, непосредственное применение и приоритет не означают отмены ими норм действующих казахстанских законов.
В ПКС от 11 октября 2000 г. читаем: "Приоритет перед законами и непосредственное применение ратифицированных международных договоров предполагает ситуативные превосходство норм таких договоров в случаях коллизии с нормами законов. Иначе говоря, такое преимущество возможно, когда возникают условия, подпадающие под действие ратифицированных международных договоров, если из самих договоров не следует издать законы для их применения". Данным решением КС снял также проблему международных договоров, заключенных до принятия Конституции 1995 года, которые на момент заключения не требовали обязательной ратификации как условия вступления в силу. "Эти договоры и обязательства Казахстана, существующие в новом конституционно-правовом поле, в одно время с Конституцией 1995 года входят в систему действующего в стране права".
В ПКС от 18 мая 2006 г. подтверждена конституционность практики Парламента посредством принятия закона распространять приоритет ратифицированных международных договоров и на иные международные договоры. На сегодня многие законы содержат оговорку, что, если международным договором, участником которого является Республика Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законе, применяются правила международного договора.
Согласно правовой позиции КС для правовых последствий не имеет значения, принятием Парламентом какого акта – закона о ратификации или закона о присоединении – договор принят на исполнение.
По-моему, уже простое перечисление данных правовых позиций однозначно подтверждает добрую волю Казахстана по реализации принятого к исполнению международного договора.
– И все-таки, как КС разрешает ситуацию возможной коллизии между международным договором и действующим казахстанским законом?
– В принципе, такие коллизии – исключительно редкое явление. Ведь подписанию или ратификации международного договора всегда предшествует огромная подготовительная аналитическая работа различных госорганов, корректировка законодательства, создание многообразных организационных и материальных условий. Это одна и основ определенной Главой государства внешней политики.
Тем не менее, опять же, исходя из суверенитета страны, КС в постановлении от 18 мая 2006 г. высказался на этот счет достаточно определенно применительно к нератифицированным международным договорам. Таковым приоритетом перед законами республики международные договоры не обладают и должны исполняться в той мере, в какой они не входят в противоречие с ними. В случае коллизии между ними стороны договоров имеют возможность, в соответствии с Законом "О международных договорах Республики Казахстан", а также нормами международного права, решить конфликт норм путем согласительных процедур и принятия иных мер по его преодолению. "Законодатель вправе путем принятия закона установить порядок, обеспечивающий выполнение взятых на себя республикой международных обязательств с определением соотношения действия законов и нератифицированных международных договоров".
Возьмем другой акт – НПКС от 5 ноября 2009 г. № 6 "Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций". По юридической силе решения международной организации, созданной на основе международного договора, приравниваются к ратифицированным международным договорам и имеют приоритет перед законами. При этом "в случае коллизии между обязательным для Казахстана решением международной организации и (или) ее органа и нормативными правовыми актами Республики Казахстан действует решение международной организации и (или) ее органа впредь до устранения такой коллизии". Напомню, что данное решение КС было принято по обращению Премьер-Министра в связи с созданием Казахстаном, Белоруссией и Россией Таможенного союза.
Очень важно, что при этом КС вновь подтвердил верховенство Конституции страны. Решения международной организации и их органов, образуемых в соответствии с международными договорами Республики Казахстан, не могут противоречить Конституции. "Не могут применяться непосредственно и, следовательно, иметь приоритет перед нормативными правовыми актами Республики Казахстан решения международных организаций и их органов, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина".
Кроме того, через всю резолютивную часть постановления мы постарались провести идею-требование о необходимости соблюдения правовых и организационных гарантий для Казахстана при участии в международной организации представления в ней именно воли народа, то есть народного суверенитета.
Данное решение по конкретному предмету обращения вместе с тем отражает и более общее видение естественной перспективы расширения участия страны в международных организациях и оценке юридических характеристик актов наднациональных органов.
– Располагает ли КС рычагами, ресурсами, способными повлиять на судьбу принятого, но еще не ратифицированного международного договора, а также уже вступившего в силу международного договора?
– Да, такие возможности у нас имеются, они предусмотрены Конституцией. Первая – подпунктом 3) пункта 1 статьи 72, результат обращения – пунктом 2 статьи 73, а правовые последствия "негативного решения" – пунктом 1 статьи 74 Конституции. Вторая – статьей 78 Конституции. Повторюсь. Естественно, это вовсе не означает создания какой-то лазейки для неисполнения международного договора.
– А какова практика на этот счет?
– Я уже приводил примеры постановлений КС, в которых содержатся правовые позиции по толкованию норм Конституции. Случаев проверки конституционности международных договоров в порядке подпункта 3) пункта 1 статьи 72 пока не было.
Необходимо особо отметить, что за пятнадцать лет деятельности Конституционный Совет лишь один раз по представлению суда признал нормы действующего международного договора противоречащими Конституции. ПКС от 7 мая 2001 года № 6/2 признаны неконституционными положения Договора аренды комплекса "Байконур" и Соглашения о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса "Байконур", которыми допускалось ущемление конституционных прав граждан Республики Казахстан. Тогда казахстанцы привлекались к уголовной ответственности по законам Российской Федерации за деяния, которые по ряду составов по законодательству Республики Казахстан являлись административными правонарушениями. В настоящее время, в соответствии с ПКС, в названные международные договоры республики на уровне межправительственных протокольных соглашений внесены поправки, которые ратифицируются национальными парламентами Казахстана и России.
Как видите, путем признания международного договора противоречащим Конституции Республики и, тем самым, объявления такого договора не подлежащим исполнению, КС обеспечивает защиту конституционных прав граждан. А не наоборот, как кто-то пытается представить.
– Одновременно КС в целом способствует не только постепенной имплементации в национальное законодательство положений и норм международного права, но и их прямому применению в качестве актов действующего казахстанского права.
– Вы совершенно правы. Своей деятельностью КС стимулирует расширение практики непосредственного применения международных документов. В ряде нормативных постановлений по вопросам официального толкования норм Конституции либо определения конституционности (неконституционности) нормативных правовых актов, а также в ежегодных посланиях о состоянии конституционной законности в обоснование правовых позиций КС приводятся международно-правовые акты.
Только за последнее время Советом непосредственно применены следующие ратифицированные Казахстаном акты наднационального права в области прав и свобод человека и гражданина:
Международный пакт о гражданских и политических правах (ПКС от 11 февраля 2009 года № 1; от 28 февраля 2008 года №2 и многие др.);
Конвенция ООН против коррупции, о борьбе с финансированием терроризма, против транснациональной организованной преступности, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, Договор о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с терроризмом (ПКС от 20 августа 2009 года №5);
Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Основные принципы обращения с заключенными, принятые резолюцией Генассамблеи ООН, Устав ООН, Всеобщая декларация прав и свобод человека (ПКС от 27 февраля 2008 года №2) и другие.
В ряде ежегодных посланий "О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан" КС обращает внимание госорганов на необходимость системной работы с международными договорами, содействует реализации их положений в действующем законодательстве республики. Именно в таком порядке в уголовном процессе расширилось применение института суда с участием присяжных заседателей, внедрено судебное санкционирование ареста. Причем санкционирование ареста судом и практический отказ от применения смертной казни повлекли внесение изменений и дополнений в Конституцию.
Открою один секрет. Еще в пору деятельности Конституционного Суда (1992-1995 гг.) мы использовали идеи общепризнанных актов по правам человека. Естественно, не имея возможности ссылаться напрямую на тогда еще не ратифицированные Казахстаном документы. Так что их прогрессивный дух уже тогда в соответствии с Декларацией о госсуверенитете и Конституционным законом о государственной независимости Республики Казахстан постепенно внедрялся в нашу правовую действительность.
И тогда, и сегодня это подтверждает верность заявленного еще на заре независимости и реализуемого на протяжении двадцати лет курса постепенного перехода к международным стандартам в гуманитарной сфере.
– Действительно, за двумя нормами статьи 4 Конституции скрывается немало проблем. Ратифицированные и нератифицированные международные договоры. Принятые до и после Конституции 1995 года. Решения международных организаций и их органов. Понимание международных договорных и иных обязательств...
– Все не так уж проблематично. Постараюсь повысить уровень оптимизма. В нашем случае мы имеем дело с вполне разрешаемыми вопросами. Сегодня потенциал юристов в Казахстане не сравним с возможностями начала 90-х годов прошлого века. За прошедший период мы многое переосмыслили, многому научились, в том числе, познакомившись с аналогами в зарубежных странах. На сегодня у нас есть профессиональная дипломатическая служба, сложившаяся школа международного публичного права, есть опытные казахстанцы – сотрудники международных организаций. Казахстан заработал огромный авторитет на мировой арене, что подтверждено, в том числе и прошлогодним Саммитом ОБСЕ в Астане!
КС постоянно привлекает в конституционное производство иностранных экспертов, учитывает их мнения. Так, неоценимую практическую помощь оказали заключения экспертов – членов Венецианской комиссии Ангелики Нюсбергер и Евгении Танчевой при рассмотрении вопроса об обязательности для исполнения Казахстаном решений Комиссии Таможенного союза между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией. К слову, с Венецианской комиссией у КС сложились прочные деловые и конструктивные взаимоотношения.
При вынесении НПКС от 31 января 2011 г. № 2 "О проверке Закона Республики Казахстан "О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан" на соответствие Конституции Республики Казахстан" в качестве экспертов были приглашены профессор Бременского университета Рольф Книпер и руководитель правового проекта Германского общества по международному сотрудничеству в Казахстане Йорг Пуделька, а также Алексей Автономов – заведующий отделом Института государства и права Академии наук Российской Федерации.
По наиболее сложным делам неоднократно запрашивалось мнение таких организаций, как USAID, БДИПЧ ОБСЕ, Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности, Фонд политико-правовых исследований Интерлигал в Казахстане, Общественный фонд Хартия за права человека, и ряда других.
Можно с полной уверенностью утверждать, ни казахстанская Конституция, ни решения КС не выступали и не выступают препятствием для исполнения международных договоров и обязательств в области прав и свобод человека и гражданина.
Сформированная в Казахстане конституционная практика полностью согласуется с принципами международного права и национальными интересами страны. А деятельность КС в этом направлении – один из примеров заинтересованной реализации всем государственным аппаратом определенной Первым Президентом – Лидером Нации
Н. Назарбаевым стратегии внешней политики Казахстана, создания дополнительных гарантий конституционализма, свободы и ответственности личности. |
Гарантии конструктивного сосуществования