Алевтина ДОНСКИХ, "Казахстанская правда", 13 июля

Алматы перерос формат особого статуса, который был установлен законодательно 1 июля 1998 года. Являясь самым крупным по численности городом страны, исполняя роль финансового, образовательного и культурного центра Казахстана, Алматы – крупнейший донор республиканского бюджета. Он создает пятую часть ВВП республики, его налоговые отчисления составляют четверть республиканского бюджета. Только в 2010 году в республиканский бюджет отсюда поступило 757 млрд. тенге налоговых поступлений. Но для дальнейшего развития мегаполиса, наращивания его экономического потенциала необходимо внести корректировки в действующий закон об особом статусе города. С соответствующей законодательной инициативой выступил городской акимат. Предложения внимательно изучил профессор, доктор экономических наук Серик АХАНОВ.
– Серик Ахметжанович, что в основе поправок – просьба налоговых преференций и льгот?
– Ни в коем случае. На наш взгляд, пакет поправок составляют положения, увеличивающие перечень инструментов, расширяющих относительную экономическую и финансовую самостоятельность города и позволяющих ему более активно зарабатывать, а значит, и больше отчислять налогов в республиканский бюджет.
– А действующее законодательство не позволяет это делать эффективно?
– Город и в рамках действующего законодательства был и остается эффективной структурной частью национальной экономики. В Алматы проживает около 10% населения страны, он обеспечивает 25% поступлений всего республиканского бюджета, а на каждого его жителя приходится более 19 тысяч долларов валового регионального продукта. Предлагаемые поправки позволяют лучше учесть специфику хозяйства города и открыть новые возможности его развития.
Известно, что каждый регион имеет свои структурные особенности экономики: для одних это зерно, для других – нефть и газ, для третьих – металлы. Понятно, что отрасли специализации придают региону неповторимые черты: для одних имеют значение сезонность и климатический фактор, а для других – "погода" на мировых рынках металлов или углеводородов. Для одних регионов приоритетным является законодательство о недрах, для других – об аграрном секторе.
– Алматы с точки зрения экономики имеет свою специфику?
– Безусловно. Город не имеет нефтяных качалок, не добывает золото, не плавит медь, не выращивает зерно, но при этом является самым крупным несырьевым донором республиканского бюджета. Его особенность – малый и средний бизнес, который дает за счет налоговых поступлений свыше 60% доходов бюджета. Каждый четвертый предприниматель страны работает в Алматы. Здесь же сосредоточена основная часть финансового капитала и финансовой инфраструктуры.
Алматы имеет исторически сложившуюся экономическую модель, развивая которую можно выйти на качественно новый уровень роста. Естественно, что в конце 90-х годов, когда разрабатывался и принимался закон об особом статусе Алматы, учитывались сформировавшиеся характерные социально-экономические особенности. Тогда город еще только определялся с будущей муниципальной моделью экономики. Тогда трудно было предположить, что малый и средний бизнес в сочетании с финансовым сектором станет фундаментом развития экономики и бюджета Алматы.
– Если следовать такой логике, то тогда каждой отличной от других административной единице потребуется свой статус?
– В вопросе звучит ирония, но, если говорить по сути, то вы затронули обширную тему развития региональной политики в рамках унитарного государства. Уверяю вас, что национальное законодательство Казахстана достаточно гибко учитывает особенности своих регионов.
Сейчас однозначно можно сказать, что "рамки 1998 года" стесняют экономическое развитие Алматы. Поэтому и накопился ряд проблем, которые можно решить, например, в рамках расширения относительной экономической и финансовой самостоятельности города на основе максимального использования его потенциала. Если в целом смотреть на развитие региональной политики, то напомню, что Глава государства неоднократно обращался к теме децентрализации власти, делегированию полномочий регионам и развитию местного самоуправления. В частности, в Стратегии-2030 была поставлена задача "планомерного осуществления дальнейшей децентрализации государственного управления".
В 2005 году Президент республики поручил "разработать и внести на рассмотрение Парламента проекты законов, завершающие процесс разграничения полномочий между уровнями государственного управления, определяющие систему местного самоуправления".
В целом эти стратегические положения являются одним из "принципиальных элементов" современной экономической, в том числе региональной политики. Одним из новых инструментов реализации современной региональной политики как органической и составной части общей экономической политики государства, ярким свидетельством инновационного подхода является обсуждаемый проект закона "Об особом статусе города Алматы", который предполагает ряд качественных изменений в дальнейшем развитии местного самоуправления.
Особый статус крупного города – это относительная экономическая и финансовая самостоятельность местных органов власти в принятии решений в сфере экономики. Разумеется, при этом учитываются приоритетные направления развития экономики города, отражающие специфику динамики и структуры его хозяйства как составной части экономики всей страны. Во главу угла ставится оптимальное сочетание экономических интересов центра и региона. При этом был тщательно изучен зарубежный опыт.
Можно сказать, что законопроект дает новый импульс развитию города, поскольку политика децентрализации требует предоставления регионам больше свободы в регулировании социально-экономического развития. Объективными характеристиками эффективности экономики региона служат два важнейших показателя: рост количества создаваемых рабочих мест и рост объема налоговых отчислений. Алматы уже набрал высокий темп развития и поэтому нуждается в дополнительных финансовых ресурсах. Город также нуждается в средствах на решение накопленных проблем в таких сферах экономики, как градостроительство, экология, транспорт.
– Как известно, Алматы получает трансферты из госбюджета. Они не обеспечивают эти потребности?
– Целевые трансферты из республиканского бюджета, несмотря на увеличение их объема, все же являются целевыми. Они строго направлены на реализацию конкретных инвестиционных проектов республиканского значения. Поэтому в принципе я согласен с разработчиками законопроекта, что наиболее эффективным механизмом финансового обеспечения темпов развития экономики является гармонизация трансфертов и изъятий.
На практике это, например, предполагает уменьшение размера целевых трансфертов в обмен на уменьшение размеров бюджетных изъятий, перечисляемых городом в республиканский бюджет. Это, на наш взгляд, обеспечит мобильность при принятии решений по финансированию тех или иных приоритетных программ и стимулирует регионы снижать заявки на получение трансфертов из республиканского бюджета.
– Какие из предложений финансового характера, предусмотренные законопроектом, вы бы еще отметили?
– Импонирует то, что город старается прибегнуть к современным финансовым инструментам, которыми широко пользуются муниципальные власти крупнейших мегаполисов мира. В первую очередь речь идет о выпуске муниципальных облигаций. В 2010 году Алматы уже выпустил муниципальные облигации с пятилетним сроком обращения на сумму 13 миллиардов тенге. Инструмент показал свою высокую эффективность. Благодаря размещению этих бумаг начата реализация пяти значимых для города инвестиционных проектов, которые позволят создать дополнительные рабочие места, повысить поступления налогов и в целом окажут положительный мультипликативный эффект на городскую экономику.
Еще одна возможность – это прямые банковские заимствования. Как известно, сейчас муниципальные предприятия могут привлекать средства международных финансовых организаций, таких как Европейский банк реконструкции и развития, Азиатский банк развития, Всемирный банк и другие. В среднем срок такого займа превышает 10 лет с трехлетним льготным периодом. Наличие льготного периода, длительность срока кредита и низкая ставка вознаграждения позволяют реализовывать капитальные инфраструктурные инвестиционные проекты города с минимальной нагрузкой на бюджет. Важным финансовым инструментом является предоставление бюджетных гарантий акимата на привлечение средств.
В развитых странах Европы основным источником финансирования муниципальной инфраструктуры являются кредиты банков. У нас аналогичный механизм использовался в соответствии с Законом 1999 года "О бюджетной системе", но, к сожалению, он утратил силу с 2005 года. Думаю, разработчики законопроекта правильно предлагают вернуться к этой практике с учетом специфики сегодняшнего этапа развития города. При этом расширение инструментов заимствования, несомненно, должно регулироваться лимитами долга, устанавливаемыми в зависимости от получаемых регионом доходов.
Еще один важный инструмент – право местных органов власти выступать учредителем или акционером финансовых институтов.
– Речь о муниципальном банке? Но здесь сразу возникает множество вопросов, связанных с его деятельностью: капитализация, регулирование, подконтрольность, монополизм…
– Не только банки, но и страховые компании и накопительные пенсионные фонды. Если же говорить о банке, то ответ однозначен: он должен регулироваться в рамках общего банковского законодательства. Банк не обязательно будет чисто акиматовским. Возможны варианты. Например, акимат может выступить соучредителем. Допустим, войти в капитал действующих финансовых институтов – от 10% (статус крупного участника) до 25% плюс 1 акция для приобретения блокирующего пакета акций.
Во-вторых, банк действует в конкурентной среде и наравне с другими принимает участие в тендерах по обслуживанию бюджетных средств, объявляемых акиматом. При этом банк выступает чистым оператором бюджетных средств акимата. Создание банка позволит обеспечить консолидацию денежных потоков, усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств акимата, выделяемых на инвестиционные проекты.
В его функции будет входить обеспечение бесперебойного денежного функционирования муниципальных предприятий и оперативного управления временно свободными финансовыми ресурсами местного бюджета. Это позволит оперативно решать задачи по управлению и обслуживанию муниципальных займов, закрытию кассовых разрывов в случае возникновения проблем с наполнением бюджета.
В-третьих, совместное финансирование инвестиционных проектов муниципальным и коммерческими банками. Данный банк может и должен, на наш взгляд, активно сотрудничать на партнерских началах с коммерческими банками в части обслуживания городского бюджета и муниципальных предприятий, выполнения казначейских функций, аккумулирования депозитов и кредитовании бизнеса.
Также можно использовать "длинные" деньги накопительных пенсионных фондов для реализации долгосрочных проектов в сфере производственной и социальной инфраструктуры под бюджетную гарантию акимата. В перспективе необходимо рассмотреть возможности страховых организаций для нейтрализации возможных рисков в инвестиционной сфере города.
– Новые финансовые возможности – новые программы?
– Безусловно. Возможно, что с расширением финансовых возможностей Алматы получит шансы не ограничиваться краткосрочными проектами и программами, а реализовывать комплексную средне- и долгосрочную стратегию развития экономики города. Конечно, предлагаемые изменения, возможно, спорны. Но они очень конструктивны и интересны. Разумеется, что-то можно доработать, поправить и уточнить. Но то, что данные предложения носят инновационный характер, – это бесспорно. По сути, формируются правовые условия для создания новых экономических и финансовых механизмов для дальнейшей модернизации и индустриализации региональной экономики.