Диляра ТАСТЕМИР, "Юридическая газета", 12 апреля

Об изменениях, предлагаемых новым Законом "О государственной службе" рассказывает председатель Военного суда Алматинского гарнизона Мухамеджан ПАКИРДИНОВ.
– Мухамеджан Ахмедияевич, антикоррупционное законодательство растет в стране пропорционально количеству коррупционных правонарушений и преступлений. В чем практическая ценность новшеств, предлагаемых Агентством по делам госслужбы?
– Действительно, количество злоу­потреблений и преступлений, совершаемых в нашей стране должностными лицами и руководителями государственных органов, имеет тенденцию роста. И это, к сожалению, реальная данность сегодняшнего состояния государственной службы. Поскольку эти преступления наносят серьезный урон экономической безопасности и авторитету госслужбы, оно не может бездействовать и пускать на самотек эти негативные явления. Поэтому и принимаются определенные меры к их минимизации. Я не оговорился. На сегодня задача по искоренению и полному избавлению нашего общества от коррупции является невыполнимой. И те, кто обещают в короткие сроки избавить общество от коррупции, либо не знают действительного положения вещей, либо лукавят и попросту занимаются популизмом. Не может этого достичь сейчас ни одно государство в мире.
Думается, что инициатива Агентства по делам госслужбы (далее – Агентство) по разработке мер, направленных на повышение ответственности должностных лиц, не является обычным пиаром. Не секрет, что работа госорганов вызывает большие нарекания среди населения и имидж госслужащих сегодня низкий. Дело доходит до того, что слова "госслужба" и "коррупция" в сознании большой части общества становятся чуть ли не синонимами.
В условиях современных реалий инициатива Агентства по внесению по­правок в действующий закон о госслужбе весьма своевременна. Основные изменения направлены на повышение профессионализма госслужбы, формирование управленческой элиты, предлагаются конкретные меры по усилению борьбы с коррупцией и повышению ответственности должностных лиц.
Так, руководитель госоргана обязан принять меры по заявлению госслужащего о коррупционных и других нарушениях законодательства, о случаях склонения его к совершению противоправных действий. Также руководитель обязан принять меры по защите госслужащего, сообщившего о достоверных случаях коррупционных и других нарушений законодательства. Привлекательность данной нормы в том, что она должна повысить гражданскую активность госслужащих и в целом всего населения по выявлению и пресечению коррупционных правонарушений и преступлений.
Несомненно, актуальной для казахстанской госслужбы является новелла, гласящая, что при смене руководителя госоргана не допускается прекращения полномочий административных госслужащих по инициативе вновь назначенных руководителей. Несмотря на неоднократные предупреждения Главы государст­ва о недопустимости повальной смены команды госслужащих при смене руководителя, эта порочная практика "великого переселения вслед за любимым руководителем" продолжается и поныне. В народе это стало притчей во языцех. Особенно это проявляется при смене руководителя республиканского уровня. Реализация предлагаемых мер, по мнению авторов законопроекта, должна снизить коррупционную составляющую в деятельности госорганов. В этом, полагаю, и состоит главная ценность законопроекта.
– Большой резонанс вызвала озвученная главой Агентства А. Байменовым норма законопроекта, обязывающая политического госслужащего подать в отставку в случае совершения подчиненными лицами коррупционных преступлений. Насколько обоснованна эта норма и какова ожидаемая эффективность ее применения?
– Сама идея усиления ответст­венности политических госслужащих справедлива и, уверен, заслужит одобрение со стороны электората. Впервые речь идет о расширении элементов прозрачности в деятельности управленче­ской элиты государства. Институт отставки руководителя государст­венного органа, и не только госоргана, в развитых зарубежных странах существует давно.
Имидж госоргана, безусловно, во многом зависит от авторитета его руководителя, который, заступая на должность, возлагает на себя ответственность за успешное выполнение служебных обязанностей и состояние антикоррупционной дисциплины во вверенном коллективе. Юридическим выражением данной ответственности руководителя является заявление его об отставке в случае совершения подчиненным коррупционного преступления. Считаю, что предлагаемое Агентством ново­введение является мерой обоснованной. При условии, что данное решение об отставке с занимаемой должности принимается госслужащим без указаний и давления сверху. Впрочем, на практике могут иметь место так называемые советы от вышестоящего руководства.
– Конкретизируйте, пожалуйста, как это происходит?
– При возникновении конфликтной ситуации либо упущений в работе лиц, занимающих руководящие должности, их вышестоящее руководство нередко советует, а то и буквально вынуждает их подать в отставку либо уволиться по собственному желанию. Впрочем, имели место примеры, когда это же самое вышестоящее руководство попадало под аналогичный прессинг. Эта порочная практика облегчает задачу руководителям по скорому избавлению от проштрафившегося либо неугодного госслужащего. Получив от подчиненного заявление об отставке или об освобождении с занимаемой должности по собст­венному желанию, руководство не утруждает себя проведением объективной и всесторонней проверки конфликтной ситуации. Не случайно в проекте закона особое внимание уделено вопросам правовой защиты и служебной этики госслужащих, обеспечению кадрового состава госслужбы, и, полагаю, они требуют более тщательной проработки.
В международной практике выделяются две модели госслужбы – карьерная и позиционная. При этом принципиально то, что они все-таки объединены общими условиями, которые гарантируют высокую эффективность системы госслужбы. Во-первых, это разделение госслужащих на политических (они назначенцы) и на профессиональных исполнителей. Во-вторых, это прием на госслужбу на конкурсной основе, что само по себе предполагает наиболее подготовленные и коммуникабельные кадры. В настоящее время большинство стран предпочитает выстраивать смешанные модели госслужбы, и этот опыт надо перенимать. Полагаю, что это поможет обеспечить особенности нашей казахстанской модели системы госуправления, довести ее до уровня международных стандартов и исключит саму возможность возникновения подобных "советов", носящих ярко выраженную негативную окраску.
– Не отобьет ли желание работать руководителями привнесение в деятельность госслужащих жестких требований?
– Думаю, нам это не грозит. Чего-чего, а в чиновничьем аппарате желающих поработать начальниками и покомандовать всегда было в избытке. Нельзя не признать тот факт, что рядовые граждане относятся к руководящей когорте госслужащих со смешанным чувством. Ведь до сих пор слово "руководитель" у подавляющего большинства госслужащих, да и населения, ассоциируется, в первую очередь, с престижностью должностного статуса, возможностью повышения материальных и моральных благ, а посему является желанной целью. Определенная часть населения не чтит руководителей госорганов, полагая, что они символизируют карьеристов, бездушных бюрократов и, наконец, просто коррупционеров. Особенно высокий уровень критицизма и недоверия к руководителям со стороны предпринимателей, которые нередко рассматриваются первыми как "дойные коровы".
Несомненно, что большой отряд госчиновников добросовестно выполняет свои служебные обязанности и по праву несет бремя руководителя. В связи с этим необходима правовая защита госслужащих, формирование их положительного имиджа и сохранение стабильности их кадрового состава. Большое значение должно придаваться состоянию открытости и доступности госслужбы, уровню взаимодействия со средствами массовой информации, диалогу государственной службы и общественности. Каждый казахстанский госслужащий должен глубоко осмыслить и проанализировать высказывание Главы государства Н. Назарбаева, озвученное еще в рамках Обращения к гражданам страны в 1998 году о том, что "…госслужба должна ассоциироваться с ответственностью, а не с возможностями". Уверен, что именно данный тезис сегодня должен быть определяющим в деятельности всех госслужащих.
– Не является ли освобождение от должности политического госслужащего либо руководителя госоргана в форме отставки фактически дисциплинарным наказанием?
– Нет. Во-первых, Законом о госслужбе и Трудовым кодексом нашей республики отставка госслужащего не приравнена к виду дисциплинарного наказания. Ведь прошение об отставке, главным образом, свидетельствует об осознании госслужащим своей моральной вины за совершение коррупционного преступления подчиненным. Кадровая служба госорганов должна будет юридически правильно пользоваться инструментом отставки. Определение степени вины автора прошения об отставке, очевидно, будет возложено на кадровую службу, которая с учетом времени пребывания политического госслужащего на занимаемой должности и принятых мер по недопущению коррупционных преступлений представит свои выводы. В жизни могут случаться различные коллизии. Если руководитель госоргана или политический госслужащий проработал, скажем, 10-15 дней на своем посту, после чего в его ведомстве было совершено коррупционное преступление, будет ли справедливым уход в отставку названных лиц?
Во-вторых, законопроектом предусмотрено, что отставка политического госслужащего, а значит, и первых руководителей госорганов может быть принята либо отклонена их вышестоящими руководителями. В случае отсутствия вины отставка может быть не принята. В то же время отставка не означает автоматического увольнения с госслужбы, поскольку законодательством предусмотрено использование госслужащего в системе госорганов на другой работе с меньшим объемом работы либо на нижестоящей должности. Правовые механизмы института отставки, полагаю, в перспективе будут детализироваться.
– Каковы ваши прогнозы о практических итогах правоприменения нового закона?
– Думается, что после принятия поправок в закон о госслужбе, отдельные нюансы и проблемы могут неизбежно возникнуть на практике. Рискну озвучить ряд предложений. Например, действующим Законом "О государственной службе" чиновникам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Однако многие из них, как правило, высокого ранга, входят в руководящие органы различных ЗАО, АО, пусть даже с государственным участием. Полагаю, что в законопроект должна быть включена норма, предусматривающая ответственность госслужащих за участие в работе коммерческих структур. Кстати, такие меры предусмотрены законодательством западных стран и России. Далее, вызывает сомнение постановка в законопроекте вопроса об отставке лишь политических госслужащих и первых руководителей центральных госорганов. Общеизвестно, что большое количество коррупционных преступлений совершается должностными лицами органов исполнительной власти и правоохранительных органов районного и областного звена. Считаю правомерным включение руководителей названных госорганов в перечень лиц, наделенных правом подачи в отставку. Данная мера, на мой взгляд, повысила бы эффективность борьбы с коррупционными преступлениями.
Реорганизация, ликвидация госорганов существенно затрагивают трудовые интересы административных госслужащих. Практика показывает, что эти изменения болезненно отражаются на лицах молодого и предпенсионного возраста, которые в первую очередь подвергаются сокращению и нередко тактикой выдавливания. Такие факты имели место в ходе сокращения штатной численности государственного аппарата осенью 2010 года. Поскольку процессы реформирования госслужбы носят непрерывный характер, полагаю необходимым Агентству перейти к рассмотрению вопросов выборности отдельных звеньев исполнительной и судебной власти, что будет свидетельствовать о дальнейшей демократизации государственного аппарата. Складывается впечатление, что законопроект разрабатывался в спешном порядке. Об этом свидетельствует тот факт, что он не был представлен на обсуждение широкого круга общественности, ученых-теоретиков и юристов- практиков, что еще, однако, не поздно сделать. При всем этом законопроект является значительным шагом вперед в деле построения новой модели государственной службы.