Вадим ШИРОКОБОРОДОВ, "Око", 15 апреля

Качество нормотворчества органов исполнительной власти оставляет желать лучшего. Из года в год сотрудники департамента регистрации нормативных правовых актов (НПА) Минюста и департаментов юстиции на местах бракуют сотни постановлений, распоряжений и приказов ведомств, акиматов и маслихатов. Вывод напрашивается сам собой: либо юристы госорганов некомпетентны, либо их руководители лично заинтересованы в издании НПА, которые создают коррупционные лазейки для класса чиновничества.
В 2010 году в органы юстиции на госрегистрацию поступило более 6,5 тыс. актов центральных и местных госорганов. 691 НПА в регистрации было отказано. Основания - несоответствие актам вышестоящего уровня, путаница с компетенциями, несоблюдение нормотворцами элементарных правил госрегистрации и юридической техники. Минюстом и его подразделениями в регионах было внесено 350 представлений об устранении нарушений закона в отношении 923 НПА. Более того, в ходе проверок выявлены 865 неправомерно применяемых НПА. Судами за тот же период привлечено к административной ответственности 56 должностных лиц. 137 чиновников были наказаны в дисциплинарном порядке.
И так - из года в год. Меры по исправлению недостатков, конечно, принимаются. В октябре 2010 года по инициативе Минюста создан Координационный совет юридических служб различных госорганов. В числе основных задач - межведомственная координация при формировании национального законодательства, анализ работы госорганов по разработке подзаконных актов и проблем с госрегистрацией НПА. Такие же КС созданы и действуют в регионах. А в феврале этого года Минюст провел семинар для центральных госорганов с участием 52 руководителей юридических служб министерств и ведомств, посвященный качеству нормотворчества. В своем докладе директор департамента регистрации НПА Алмаз Мухаметжанов привел множество красноречивых примеров ведомственного головотяпства:
- Приказом и.о. министра сельского хозяйства от 01.09.2010 года "Об утверждении Правил проведения мероприятий на участках гослесфонда по воспроизводству лесов и лесоразведению в РК" предусматривалась передача государственных контрольных и надзорных функций организациям, не имеющим статуса госоргана. Что прямо противоречило нормам ст. 12 Закона РК "О борьбе с коррупцией"… Приказом министра транспорта и коммуникаций от 11.01. 2010 года вносились поправки, касающиеся установления коэффициента тарифа на перевозку пассажиров и грузобагажа на фирменных пассажирских поездах. На что компетенции министерства не имелось… Допускается принятие актов, прямо противоречащих законам РК. К примеру, постановлением правления Агентства РК по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций от 03.09.2010 г. предусматривалась передача страхового портфеля без согласия страхователя, что прямо противоречило требованиям ст. 37-1 Закона РК "О страховой деятельности".
Апофеозом юридической казуистики (той, что сродни глупости) можно считать приказ министра здравоохранения, изданный 28 апреля 2010 года. Этим документом корректировались НПА, принятые с целью реализации законов, которые уже… не действовали (?!). Они утратили юридическую силу при появлении Кодекса РК "О здоровье народа и системе здравоохранения". Выходит, нормотворческая машина - самозаводящийся механизм, если ее не остановишь, грозит смести все на пути.
- Проведенными департаментом проверками в центральных госорганах по соблюдению законодательства, регулирующего издание, применение, госрегистрацию и публикацию НПА, выявлено 409 незаконных либо устаревших НПА, - продолжает перечислять недостатки А. Мухаметжанов. - Наибольшее количество - в МОН РК и его комитетах (121), в Минздраве (107), в МООС РК (32). Обнаружено, что в нарушение установленных требований законодательства не было (на момент проверки) опубликовано 103 НПА, или 21,5%.
Работу над ошибками продолжила и начальник управления регистрации НПА Минюста Гульнур Манкешова:
- Не соблюдаются требования п. 22 Правил регистрации. При признании НПА утратившим силу либо при приостановлении его действия орган, принявший этот акт, в недельный срок должен сообщить об этом в Министерство юстиции (его территориальные органы) и официальные СМИ. Данное нарушение ущемляет конституционные права граждан на информацию и не дает возможности МЮ своевременно исключить такие НПА из числа действующих.
В качестве примера Г. Манкешова привела сразу три НПА, ранее изданных МООС РК, которые утратили силу, но сообщения об этом опубликованы не были. Незаконные, по сути, акты как бы продолжали действовать!
- Несвоевременное опубликование информации о признании утратившими силу НПА, не исключение их из числа действующих может повлечь за собой применение гражданами и юридическими лицами законодательства, не подлежащего применению. Это, в свою очередь, способствует возникновению негативных последствий, спорных ситуаций. Данное нарушение, по нашему мнению, из ряда грубейших.
Досадно, но ни один из докладчиков не озвучил на семинаре фамилий "героев" сомнительного нормотворчества. Да, некомпетентных и нерадивых юристов наказывают. Но как-то тихо, по-свойски. Видимо, срабатывает корпоративная солидарность? Административная ответственность за правонарушения, посягающие на установленный порядок управления (сюда входят правонарушения, связанные с изданием, применением и регистрацией незаконного НПА), по ст.ст. 353, 354 КоАП РК была возложена в 2010 году на 56 должностных лиц. По 48 делам постановлениями судов чиновников местных представительных и исполнительных органов признали виновными. Общая сумма штрафов составила 421 317 тенге (по 8770 тенге "на брата"). В 2009 году в доход государства поступило 189 232 тенге штрафов. По 5 делам чиновники были признаны виновными, но освобождены от административной ответственности в связи с "малозначительностью вреда". А по 3 делам - в связи "с деятельным раскаянием".
В 2010 году органы юстиции отловили и наказали в административном порядке 1 директора юридического департамента одного из министерств (какого - неясно), 1 замакима района, 10 руководителей аппарата акимов районов и городов, 1 руководителя аппарата маслихата района, 19 акимов сельских округов, 2 советников акима районов или города, 1 завотделом по правовым вопросам акимата области, 7 заведующих (начальников) отделом акимата и 10 специалистов аппарата акимов районов или городов. В перечне проштрафившихся нормотворцев нет ни одного политического госслужащего областного или центрального уровня. Так, мелкие "сошки". И это настораживает. Потому что "цена вопроса", имея в виду его коррупциогенность, порой значительно превосходит издержки, связанные с наказанием.
Примеров откровенных проколов, ляпов и благоглупостей в творениях юридических служб госорганов хватает. Чего стоит включение акиматами Карагандинской области в перечень потенциальных присяжных заседателей лиц с уголовным прошлым, а также чиновников, психохроников и наркоманов! Дважды прокуроры Караганды "отлавливали" в этих списках ФИО давно умерших людей. К слову, работники органов юстиции порой сами попадают впросак. Так, сотрудники управления юстиции Атырау умудрились выдать паспорт на имя … умершего человека. В мае 2008 года в управление юстиции города поступило заявление на получение паспорта от некоего жителя ВКО. Через месяц Минюстиции паспорт заявителю выдало. При этом паспортные данные в точности совпадали с данными свидетельства о смерти некоего гражданина Ж., уроженца г. Гурьев, умершего еще в 2002 году в селе Акжар от легочно-сердечной недостаточности. В итоге выяснилось: паспорт на имя умершего человека получил человек, несколько лет находящийся в розыске за совершение убийства. Причем преступник трижды пересекал с липовым документом госграницу РК и РФ через пункт пропуска "Курмангазы". Материал прокурорской проверки направлен в ДБЭКП по Атырауской области для принятия процессуального решения.
По мнению официального представителя Минюста Ерболата Еримбета, высказанного им на недавнем брифинге, многочисленные "тяп-ляпы" ведомственного и акимотовского нормотворчества вызваны, в первую очередь, "низким профессиональным уровнем специалистов юридических служб". Нарушения (несоответствие НПА актам вышестоящего уровня) цветут и пахнут в Минздраве, Минобороне, Минсельхозе, в других ведомствах. Специалистам департамента регистрации НПА МЮ приходится составлять даже рейтинг ведомств-нарушителей. Нередко приказы министров принимаются вне их прямой компетенции. Например, Минтуризма и спорта утверждает "перечень и формы документов, подтверждающих соответствие организатора игорного бизнеса квалификационным требованиям". А Минздрав правила организации анестезиологической и реаниматологической помощи населению. Примеров много, но никто внимательно не анализирует основания и последствия принятия сомнительных или откровенно незаконных НПА. А ведь из каждого приказа, решения и постановления непременно "торчат уши" ведомственного или персонального интереса.
Сотрудники Минюста признают: юристы акиматов, маслихатов и даже министерств - недостаточно профессиональны. Их, конечно, учат уму-разуму на всевозможных семинарах. Они проводятся сотнями. Особо нерадивых наказывают. И все же главной причиной, на наш взгляд, является латентная коррупция, скрытая заинтересованность первых руководителей и их замов в издании коррупционноемких решений и приказов. С этим также борются, но как-то невнятно. С 1 января 2011 года в Казахстане законодательно введена обязательность научной антикоррупционной экспертизы проектов всех НПА. Проверять стали также все ранее изданные НПА (а их тысячи!). И вот департамент юстиции Жамбылской области совместно с органами прокуратуры отловил скрытое от госрегистрации постановление акимата области от 02.09. 2010 г. "О приватизации объектов коммунальной собственности". Последовало представление департамента юстиции, но чем дело кончилось - неизвестно.
При проведении антикоррупционной экспертизы НПА вообще возникают непонятки и трудности. Во-первых, депутаты Мажилиса обязательность этой экспертизы обсуждали (и забалтывали) еще с 2008 года, когда Казахстан присоединился к конвенции ООН против коррупции. Наконец, эту норму запустили. А, во-вторых, научная антикоррупционная экспертиза проектов НПА - это, как выяснилось, чистая самодеятельность в исполнении общественников и юристов вузов. На местах просто создали "ручные" комиссии, которые, не обладая реальными полномочиями", выдают свои заключения, имеющие рекомендательный характер. Не удивительно, что в Жезказгане, как сообщили "ОКО" в Минюсте, при принятии НПА, затрагивающих интересы бизнеса, вообще обходились без экспертных заключений бизнес-объединений. Хотя их участие в этом деле, в соответствии с Законом "О частном предпринимательстве", является обязательным. Без таких заключений НПА вообще не могут быть приняты и зарегистрированы. Но жезказганские чинуши в 2010 году протолкнули 5 актов маслихата без заключений, поскольку аппаратом акима не была своевременно проведена процедура аккредитации бизнес-объединений.
Итак, краткий итог. Коррупционный интерес чиновников при издании многих норм - очевиден. Но четкой и эффективной системы противодействия этому пока не создано. Титанических усилий Минюста - явно недостаточно. Одна только расчистка "авгиевых конюшен" из десятков тысяч НПА, принятых по всех стране, задача на годы вперед. Однако в стране ежегодно рождаются на свет тысячи новых сановных циркуляров.
А может, акиматам и маслихатам вообще запретить издание НПА? Объявить своего рода мораторий на нормотворчество. Как ввели его, например, в отношении наименования улиц и поселков именами "дядьев", "зятьев" и прочих уважаемых персон. Эту процедуру признали заведомо коррупционной. И мир после этого не перевернулся, а жизнь в городах и аулах не остановилась. А может, класс чиновничества (к коему относятся и юристы госорганов) сознательно саботирует установку Президента страны на устранение коррупционных дыр в законодательстве? Выступая на инаугурации, Нурсултан Назарбаев в очередной раз потребовал "ужесточить меры по искоренению коррупции не только через уголовное преследование, но и через устранение правовых лазеек".
Услышат ли слова Елбасы орды чиновников?