Борис Джапаров, директор Архива Президента РК, доктор технических наук, профессор, Вячеслав Чупров, заместитель директора Архива Президента РК, "Вопросы документооборота", №8, 2014

История архивного дела Казахстана уходит корнями в глубокую древность. Рукописи донесли до наших дней сведения о существовании знаменитой Отрарской библиотеки, в составе которой, с большой вероятностью, хранился "дворцовый архив" правителя. К великому сожалению, в 1220 г. библиотека была разрушена войсками Чингисхана при осаде города. В декабре 2014 г. исполнится 220 лет с начала возникновения и официального функционирования на западе Казахстана архива Букеевского ханства, который просуществовал вплоть до 1917 г., и поныне хранится в Центральном государственном архиве Республики Казахстан. Сохранились крупные ведомственные архивы канцелярий Степного, Западно-Сибирского краев Российской империи, отдельные губернские архивы, которые составляют ценные исторические источники по изучению истории Казахстана.
Прогрессивное значение для развития архивного дела в Казахстане имели первые декреты Советского правительства, особенно декрет Совнаркома РСФСР от 1 июня 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела". Этот декрет заложил основу формирования Единого государственного архивного фонда и систему государственного управления архивным делом. Для пополнения Государственного архивного фонда Казахской ССР из архивов Российской Федерации в разные годы было передано более 100000 дел, относящихся к истории казахского народа.
Как известно, место архивов в современном мире определяется той ролью, которую играет в нем документ как регулятор различных сфер деятельности человека, общества и государства. Значение и ценность архивных документов заключаются в их подлинности, неприкосновенности и юридической доказательности. При этом роль архивов многофункциональна и разнообразна и охватывает все важные направления жизнедеятельности государства и общества.
Архивы олицетворяют историю страны, поддерживают принципы демократии, подтверждают права граждан и государства, в том числе и право иметь необходимую информацию о деятельности органов власти всех уровней.
Архивы накопили колоссальную информацию, которая используется при формировании внешней и внутренней политики государства, составлении стратегических планов, долгосрочных программ, прогнозов и других документов правительства, обеспечивающих жизнедеятельность страны.
Исполняя социально-правовые запросы граждан и учреждений об имущественном владении, трудовом стаже и месте работы, образовании, размере заработной платы и отчислений в пенсионный накопительный фонд, архивы обеспечивают функционирование системы защиты населения.
Организуя использование документов путем издания сборников доку­ментов, справочников, проведения историко-документальных выставок, экскурсий, лекций, выдачи исследователям архивных документов для научных исследований архивы выполняют функции научных учреждений. Популяризируя историю страны, они выступают в качестве культурно-просветительских учреждений.
С обретением независимости Казахстана, введением принципиально новой политической системы управления и образованием государственных органов остро встал вопрос о создании стройной национальной архивной службы, основанной на современной законодательной базе.
Глава государства Н. А. Назарбаев проявляет большую заинтересованность и постоянную заботу о сохранении и приумножении культурного наследия, составной частью которого является Национальный архивный фонд. Лидер Нации определил сохранение и использование духовных ценностей многонационального народа Казахстана как важную часть государственного и культурного строительства нашей страны.
Следует отметить, что за всю историю архивного дела советского периода не было архивного законодательства, архивная отрасль "обходилась" принятыми правительственными подзаконными актами. Закон Республики Казахстан "О Национальном архивном фонде и архивах" был принят в декабре 1998 года. В результате архивы окончательно закрепились в статусе не только непременного атрибута власти, хранилища разносторонней информации о различных сторонах жизни государства и общества, но и инструмента государственного управления.
Принятие закона придало мощный импульс развитию архивного дела в стране, появились первые шаги в реформировании отрасли, начались подвижки, особенно в области автоматизированных архивных технологий, были разработаны Концепция развития архивного дела в Казахстане, государственные программы развития архивной отрасли, информатизации государственных органов. Дан старт реализации первых пилотных проектов электронных архивов. Вместе с тем со временем начали выявляться недостатки и упущения в законе, которые стали серьезным образом влиять на работу отрасли в целом. Программы, в том числе электронных архивов, были свернуты, так и не достигнув каких-либо результатов. Государственные архивы в подавляющем большинстве не вошли в программу электронных архивов.
На состоявшейся недавно по инициативе Архива Президента РК встрече директоров центральных республиканских государственных архивов, г. Алматы и Алматинской области были обсуждены состояние и перспективы развития архивного дела в Республике Казахстан в свете Указа Президента Республики Казахстан и Концепции по вхождению страны в число 30-ти наиболее развитых государств мира. Было обращено внимание на ряд накопившихся за последние годы проблем, которые служат причиной наблюдающихся признаков деградации отрасли и требуют принятия экстренных и эффективных мер по ее выходу из кризиса.
До настоящего времени все еще не разработана современная государственная политика по развитию архивного дела и не создана эффективная система управления отраслью. Исходя из того, что есть единый информационный ресурс государства, воплощенный в Национальном архивном фонде, должна быть и единая политика его формирования, функционирования и управления. Это значит, что архивный фонд формируется не стихийно, а по единым научно обоснованным принципам в соответствии с исторической периодизацией, на основе экспертизы ценности первичных документов и отбора их на постоянное хранение. При этом должна быть обеспечена главная задача – сформировать полноценный документальный комплекс, который бы удовлетворял государственные и общественные потребности не только сегодня, но и в отдаленном будущем. Архивист предстает в виде "архитектора" исторических источников, от которого зависит достоверность и информативность архивных документов. Поэтому решение данной задачи должно основываться на единой методике экспертизы ценности, специально разработанных принципах и критериях отбора документов, чтобы исключить субъективный подход к оценке документов.
Концепция развития архивного дела нуждается в значительной корректировке. В частности, следует провести детальный анализ современного состояния архивного дела, определить стратегические цели и задачи с учетом последних достижений Казахстана в политическом и социально-экономическом развитии, определить приоритетные направления, провести инвентаризацию и модернизацию инфраструктуры республиканской архивной сети, обеспечить повышение качества и доступность государственных услуг.
В декабре 2011 г. были внесены кардинально новые положения о государственном регулировании архивного дела в Закон РК "О Национальном архивном фонде и архивах", которое возлагалось на Правительство РК и уполномоченный орган управления, однако серьезных сдвигов на практике так и не произошло. В 5-й статье вышеуказанного закона "Государствен­ное регулирование и управление архивным делом" имеется упоминание о формировании государственной политики в данной сфере, однако отсутствует указание о том, кто и на каком уровне должен ее разрабатывать и контро­лировать исполнение. Указано лишь, что уполномоченный орган только обеспечивает ее реализацию. Эта нечеткость в какой-то мере стала причиной отсутствия ответственности за формирование государственной политики в архивном деле.
Несмотря на то, что Национальный архивный фонд составляет целостную базу данных архивных документов постоянного хранения, формируемой по единому принципу и требованиям и распределенную на территории страны по местам хранения ее составных частей, не сформирована единая структура управления этим фондом. Функции управления разнесены между центральным уполномоченным органом – Управлением архивов и документации и областными структурными подразделениями, которые входят в некоторых регионах в состав тех или иных управлений областных акиматов на уровне отделов.
Из-за раздробленности системы управления отраслью и принадлежностью государственных архивов в отдельных областях к разным ведомствам вопросы архивного дела остаются вне поля зрения местных руководителей, в том числе по причине их некомпетентности. Все это привело к потере управляемости отраслью, когда центральный уполномоченный орган, не обладая реальными рычагами воздействия на государственные архивы и центры документации в областях, превратился в пассивного наблюдателя развала системы.
Негативная тенденция потери управления архивной отраслью последовала за упразднением в октябре 1996 г. Главного управления архивов и документации РК и передачи его функций Центральному государственному архиву РК. Такая система управления была оправдана в 20-30-х годах прошлого столетия, когда в молодом советском государстве не было средств на финансирование имевшихся в наличии архивов, да и задачи стояли несоизмеримые по сравнению с современными.
До недавнего времени малочисленное Управление архивов и документации входило в Комитет информации и архивов Министерства культуры и информации РК. В Дальнейшем управление отраслью неоднократно передавалось, то в Министерство культуры и информации, то в Министерство связи и информации и, наконец, недавно передано вновь образованному Агентству РК по связи и информации. При этом интересно заметить, что, несмотря на наличие в областях структурных подразделений самого Агентства, управлением архивными делами на местах продолжают заниматься структурные подразделения Министерства культуры и информации. С 2005 г. сменилось более 10 руководителей центрального уполномоченного органа и, как следствие, за весь этот период проблемы архивной отрасли не рассматривались должным образом.
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на следующие вопросы. Прежде всего, уполномоченный орган должен быть достаточно мощной и компетентной структурой подобно Федеральному архивному агентству Российской Федерации или Архивному агентству Республики Узбекистан. Структура должна заниматься разработкой стратегии развития архивного дела, оставив тактику по ее реализации за областными органами управления архивным делом. Несомненно, должны быть отделы, которые соответствовали бы основным направлениям архивной работы, включая информационные технологии, экономику архивного дела и др.
Продолжая тему государственной политики, необходимо еще раз остановиться на вопросах нормативно-правовой базы архивного дела. Закон РК "О Национальном архивном фонде и архивах" требует внесения дополнений и уточнений. В п. 2 ст. 15 установлено, что документы открываются для общественного пользования через год после поступления в государственный архив. На наш взгляд, здесь пропущено очень важное уточнение – "после окончания срока ведомственного хранения". Часто учреждения передают в государственные архивы свои документы досрочно, в них имеются сведения, которые не утратили оперативного значения, и их использование может нанести ущерб государственным интересам. В то же время архивы вынуждены нарушать закон, не открывая документы.
В ст. 20 "Система органов управления и ведения архивным делом в Республике Казахстан" отмечены все государственные архивы разных уровней, но Архив Президента РК вообще не упоминается, хотя имеет статус государственного архива.
Нуждаются в дополнениях и другие законы в отношении архивов. В Законе РК "О государственном предприятии" в ст. 10 "Имущество государственно­го предприятия" упоминаются только активы, а ведомственный архив вообще не фигурирует. В Законе "О государственной регистрации юридических лиц" и Правилах государственной регистрации не предусмотрено представление акта приема-передачи дел при ликвидации организации. Поэтому прием-пе­редача архива при смене руководства не производится, и никто за его полноту и сохранность не несет ответственность.
В Законе РК "Об электронном документе и электронной цифровой подписи" в ст. 16 "Порядок и срок хранения регистрационных свидетельств в удостоверяющих центрах" установлено, что свидетельства поступают на архивное хранение. При этом не определен срок хранения – постоянно или временно? Не факт, что через 20–30 лет и более длительный период не будет проблем с идентификацией автора документа и его электронной цифровой подписи.
Требуется разработка и утверждение на правительственном уровне нового положения о Национальном архивном фонде, поскольку ныне действующее не выполняет своего назначения и, по сути, лишь дублирует отдельные статьи архивного закона, не раскрывает механизм создания и функционирования архивного фонда, его классификацию по историческим эпохам, административно-территориальному делению, по видам доку­ментов и способам закрепления информации, наличие специализированных архивов: научно-технической документации, аудиовизуальных и электрон­ных документов. Также в этом документе должны найти место основные пос­тулаты современной теории и практики, новые принципы, критерии, методы отбора документов на постоянное хранение, которые значительно отличаются от периода социализма.
Наблюдается также ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущими за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб. Сейчас более или менее эффективно установлен контроль за электронным документооборотом. Вместе с тем никто в стране не знает, сколько создается документов на бумажной основе, так как нет учета и анализа. Особенно не разработана экономическая составляющая документообразования. Сколько стоит средний по объему документ, какие затраты несет государство на их подготовку и изготовле­ние, какая реальная экономия денежных средств получена от внедрения электронного документооборота? К сожалению, мы не располагаем более свежими сведениями, но в 2004 г. в Российской Федерации стоимость среднего бумажного документа составляла примерно 50 рублей. Сокращение объема документооборота на 3–5 процентов составило бы ежегодную экономию 13-15 млрд. рублей. Аналогичные вопросы актуальны и для Казахстана, их нужно регулировать на правительственном уровне.
Нисколько не идеализируя эпоху социализма, необходимо отметить опыт работы Совета Министров КазССР, который уделял архивному делу достаточное внимание. Рассматривал на заседаниях состояние архивной отрасли, делопроизводства и архивов в крупных министерствах и ведомствах, принимал постановления и контролировал их выполнение, заслушивал работу местных исполнительных органов. В то время как раз и были созданы районные архивы по личному составу, которые функционируют по сей день.
Особое внимание должно быть сосредоточено на модернизации всей системы хранения и максимальном повышении безопасности архивохранилищ. Ряд государственных архивов размещен в малоприспособленных помещениях, которые перегружены, не оснащены оборудованием для поддержания искусственного микроклимата. Как известно, каждое повышение температуры на 2 градуса ускоряет процесс старения документов на бумажной основе в два раза. Поэтому без обеспечения условий хранения мы рискуем безвозвратно утратить ценные архивные документы, в хранение которых государство уже вложило немало средств. Слабыми являются меры по обеспечению сохранности документов Национального архивного фонда в части строительства новых архивохранилищ. Например, в Узбекистане за 1999–2010 гг. построено 21 архивохранилище и выделено под архивы еще 45 приспособленных помещений. Недостаточно проводится оснащение действующих архивов современными средствами газопожаротушения и искусственного микроклимата, стеллажным оборудованием.
Как известно, бумага – довольно уязвимый носитель информации. Поэтому в конце 50-х годов прошлого века в архивах Казахстана началось создание страхового фонда копий особо ценных документов на микропленке, которая хранится более 300 лет. Постановлением Правительства РК от 28 мая 2002 г. №578 утверждено Положение о Государственном страховом фонде копий документов, в п. 11-которого установлено, что страховой фонд хранится отдельно от оригиналов документов, с которых изготовлены копии. Вместе с тем до сих пор не создано отдельное республиканское хранилище страхового фонда на микроносителях (микрофиши, микрофильмы), сейчас подлинники и копии продолжают храниться вместе, что является серьезным недостатком в информационной безопасности страны.
Имеется насущная потребность включения государственных архивов в Перечень особорежимных охраняемых объектов в Республике Казахстан. В настоящее время большинство государственных архивов охраняются частными предприятиями, чьи возможности обеспечения безопасности весьма далеки от установленных норм.
Государственные архивы Казахстана серьезно отстали в области информационных технологий не только от развитых западных архивов, но и от архивов России, Беларуси. Малочисленные электронные архивы государственных архивов разобщены, не связаны в единую информационную сеть, недоступны широкому кругу территориально удаленных отечественных и зарубежных исследователей. Несмотря на принимаемые меры, материально-техническая база архивных учреждений, оснащение электронно-вычислительной техникой и автоматизированными технологиями остаются на низком уровне.
Нуждается в дальнейшем развитии нормативная база по электронному архиву. Без государственных стандартов на форматы, носители, описание и хранение электронных документов и баз данных, а также технологического регламента по проведению миграции электронных документов невозможна полноценная работа. В конечном итоге электронные документы будут поступать в государственные архивы и неизбежно возникнет проблема с их идентификацией через длительный период времени. Электронно-вычислительные средства и программное обеспечение также быстро стареют, если не принимать меры, то очень скоро электронные документы невозможно будет прочитать. Обязанности учреждений-источников комплектования государственных архивов поставлять обновленное программное обеспечение в нормативных документах не установлены.
Между тем мировая практика показывает, что все больше зарубежных архивов переходит на хранение электронных архивов с применением облачных технологий. Электронные архивы могут сдаваться на государственное хранение по электронным каналам связи, доступ к ним может осуществляться виртуально в сети Интернет, что позволит любому пользователю с любой территории получить доступ к интересующим его документам. Необходимо проработать возможность создания в Казахстане республиканского архива электронных документов. Например, в России в соответствии с программой информатизации архивного Федерального Агентства и подведомственных ему учреждений на 2011-2020 гг. предполагается создание Центра хранения электронных документов, который мог бы осуществлять резервное хранение электронных образов документов, создаваемых в федеральных архивах. Известно, что даже самый совершенный центр не гарантирует 100% сохранности документов. Так, совсем недавно тысячи пользователей лишились огромного количества данных, когда рухнула вся инфраструктура облачного сервера ЕС компании Amazon. Именно поэтому Росархив предполагает хранить резервные копии в специальном центре.
Следует обратить пристальное внимание на скорейшее осуществление перехода от создания традиционных поисково-справочных систем на бумажной основе к электронным формам (базы данных, каталоги, архивные справочники).
С образованием единичных электронных архивов в государственных архивах Казахстана возникла новая большая проблема в переводе уже хранящихся бумажных документов в цифровой формат. Не обладая программным обеспечением для создания баз данных, скоростными сканерами, станциями для верификации и атрибутир9вания документов, серверами для хранения электронных образов, эта работа может растянуться на многие десятилетия, если не века. Поточное сканирование на договорных условиях требует значительных финансовых средств, которыми государственные архивы не располагают.
Не отрегулирован вопрос о классификации документов Национального архивного фонда, без которого создание и функционирование единой системы электронных архивов, автоматизированных баз данных и каталогов невозможно. Необходима разработка республиканского классификатора архивной документной информации на единой методологической основе, отвечающего специфике документов государственных архивов.
Дальнейшего совершенствования требует управление документацией на основе внедрения Международного стандарта ИСО 15489 "Информация и документация, управление документацией", разработка министерствами и ведомствами отраслевых перечней документов с указанием сроков их хранения. Без этих перечней достаточно трудно проводить экспертизу ценности документов и подготовку их к передаче на государственное хранение.
Нерешенными остаются вопросы материального стимулирования архивных работников, они больше не получают установленную доплату за особые условия труда, за знание иностранных, в том числе редких исчезающих языков, таких как манчжурский, чагатайский и др. Исключены платные услуги государственных архивов, которые действовали ранее. Вместе с тем в зарубежных архивах практика оказания платных услуг используется повсеместно, и полученные средства являются существенной добавкой к их бюджету. Например, в Узбекистане доход от оказания платных услуг составляет от 50 до 100% бюджета.
Перед архивами Казахстана стоит принципиальная задача по повышению качества и доступности государственных услуг в области архивного дела. В первую очередь необходимо создать единую электронную базу данных о месте хранения документов по личному составу, обеспечивающую большую оперативность нахождения необходимых сведений для граждан, чтобы они адресно обращались в архивы. Эта база позволит значительно сократить сроки исполнения запросов и повысит их результативность, тем более что большинство архивов располагают такими справочниками на бумажной основе, некоторые выложили их на сайте в Интернете.
Относительный рост издательской продукции (сборники документов, справочники) государственных архивов сопровождается ухудшением ее качества из-за низкой квалификации составителей. Тематическое однообразие документальных сборников не способствует развитию исторической науки Казахстана, археографическая небрежность приводит к фальсификации архивных источников. Практически нулевой является публикация документов о жизни и деятельности наших соотечественников за рубежом ("Казахстаника"). В "Вестнике архивиста" Российской Федерации (1/2014) приведен анализ публикации документов архивов, библиотек, музеев, личных коллекций в различных странах мира. Лидирует в этом рейтинге США (29%), Италия (5,0%,), Франция (4,3%), Великобритания (4,3%). Из архивов стран, ранее являвшихся республиками СССР, наибольшее количество источников опубликовано из архивов Узбекистана (5,8%) и Украины (3,6%).
В связи с этим необходимо организовать подготовку Республиканского плана публикаций архивных документов и изданий на 2015-2020 гг., а также сборников документов по зарубежной Казахстанике. Архив Президента Республики Казахстан уже приступил к сбору документов представителей казахской диаспоры за рубежом, но этот факт, к сожалению, пока единственный.
Не решаются на системном уровне вопросы кадрового обеспечения государственных и ведомственных архивов, служб документационного обеспечения организаций. Потребность в квалифицированных кадрах растет с каждым годом, становясь одним из решающих условий качественного развития архивного дела и делопроизводства. Требуют усиленного внимания вопросы организации повышения квалификации и переподготовки работников архивов и служб документационного обеспечения организаций. Из-за недостаточного уровня финансирования архивные учреждения не имеют возможности направления на учебу и переподготовку по профильной специальности архивистов-практиков.
Слабые традиции правовой и информационной культуры, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом привели к оттоку из государственных архивов квалифицированных кадров. С внедрением новых архивных технологий возросла потребность в специалистах, обладающих навыками в информационных технологиях, но низкая заработная плата не привлекает их к работе в государственных архивах. Наблюдается парадоксальный факт, когда архивисты, обучая на семинарах работников делопроизводственных служб учреждений документированию и архивному хранению, имеют заработную плату ниже, чем у обучаемых. Набор студентов историков-архивистов и документоведов в учебные заведения постоянно снижается. В результате в архивную отрасль приходят буквально единицы специалистов после окончания учебы. При этом они не отличаются достаточными теоретическими знаниями. Серьезным упущением является отсутствие отечественных учебников по теории и практике архивного дела.
Следует активизировать работу по установлению и развитию международного сотрудничества с зарубежными архивами, изучению и внедрению опыта их работы. Крайне желательно периодически собирать архивистов страны для обсуждения состояния отрасли и определения перспектив ее развития, создать консультационный совет при уполномоченном органе для выработки необходимых предложений по стратегии и тактике развития архивного дела.
Слабым местом в архивном деле является отсутствие научно-исследовательского института документоведения и архивного дела, который занимался бы теоретическими и практическими вопросами. Такие центры созданы в Украине, Беларуси, России. Сейчас архивисты Казахстана по возможности пользуются их разработками, но это не выход из положения. Исходя из нынешней ситуации, архивы Казахстана заведомо будут в аутсайдерах в научной области архивного дела. Для оживления архивной работы и обмена опытом следует восстановить зональные научно-методические советы по архивному делу, которые достаточно эффективно зарекомендовали себя в прошлые годы.
Реформирование архивной отрасли – процесс назревший и неизбежный, цель которого – достижение казахстанскими архивами уровня, отвечающего не только потребностям и нуждам современного информационного общества, но и мировым стандартам. Необходимо добиваться, чтобы в демократическом обществе был обеспечен доступ всех пользователей к открытой архивной информации как предмету особого внимания и залога духовного единства многонационального народа Казахстана.