Нуртай АБЫКАЕВ, председатель Сената Парламента Республики Казахстан, "Казахстанская правда", 20 января

Современные суверенные государства СНГ, перефразируя Ф. М. Достоевского, "вышли из шинели" Советского Союза, созданного на развалинах бывшей Российской империи. "Вышли" для одних означает "отдалились", "расстались с прошлым", но для подавляющего большинства граждан СНГ в данном случае смысл слова "вышли" неотделим от значений "произошли", "начали с чего-то общего". По моему убеждению, в любом случае "уход" от прошлого должен быть цивилизованным, что для политики означает предельную корректность, извлечение уроков из ошибок и развитие ранее достигнутых положительных тенденций. Поэтому мы с пристальным вниманием вглядываемся в наше общее прошлое, важнейшим и, без преувеличения, фундаментальным результатом которого является установление тесных и поистине братских отношений казахского и русского народов. И это не случайно, потому что евразийский тип государственности и ментальности основан на более чем тысячелетнем продуктивном взаимодействии славян и тюрков на большей части огромной территории Евразийского континента. Эти два этноса и в дальнейшей обозримой перспективе будут оказывать заметное влияние на уровень и темпы развития своеобразной евразийской цивилизации, являющейся органичной частью всего человечества.

Истоки парламентаризма как непременного атрибута государственности, не оформленного в соответствующий государственный институт современного типа, проявляются с давних времен в первых тюркских и собственно казахских государствах, существовавших в форме военных демократий. В них наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, в том числе объявление войны и мира, распределение земель, территорий хозяйствования и установление размера и сроков платежа всеобщего налога, принадлежали всенародному собранию - курултаю, призванному "собираться дважды в год посредине Степи", как об этом писал в первой трети XIX века знаменитый российский ученый, "Геродот казахской истории" - А. И. Левшин.

Выработка основ законодательства осуществлялась своеобразным древним парламентом, в который входили представители всех регионов и политических сил казахского народа. Деятельность этого органа осуществлялась под руководством всеказахского хана, который собирал полномочных представителей народа, руководил ходом обсуждения законодательства и после одобрения собранием утверждал его. Данная традиция была заложена еще со времен хана Касыма, утвердившего известный свод казахского законодательства, действовавший в XV-XVI веках, затем в XVII веке появился свод законодательства хана Есима, и, наконец, на их основе, с учетом новых требований эпохи, в XVIII веке был создан наиболее известный и дошедший до наших времен свод законодательства (Уложение) хана Тауке "Жетi жаргы", ставший на 200 лет своеобразной конституцией казахского народа, действовавшей до самого прихода советской власти. Общеказахское законодательство на всей территории Казахстана в обязательном порядке применяли в судебной деятельности бии - судьи, выдвигавшиеся из самой среды народных масс и имевшие право заниматься судебной деятельностью только в случае подтверждения своих знаний всех действовавших сводов законодательства и славившиеся справедливостью и неподкупностью.

Таким образом, в казахском обществе, как и в любом другом государственном образовании, естественным историческим путем наметилось функционирование трех ветвей власти: законодательной, в которой принимал участие весь народ или его представители, исполнительной, осуществляемой ханами жузов - лидерами племенных региональных союзов и отдельных племен, и независимой судебной власти, осуществляемой биями, которых выбирал народ. Народ же и отказывал бию в праве на осуществление правосудия, если оно выходило из требований законодательства или не было справедливым.

Особую роль в жизни государства играл всеказахский хан, стоявший как бы над ветвями власти, над ханами жузов, являвшийся верховным главнокомандующим и высшей судебной инстанцией. Именно в периоды правления сильных и авторитетных лидеров казахское государство укреплялось, прекращались вооруженные конфликты, народ жил в безопасности и достатке, а с соседними странами развивалось взаимовыгодное сотрудничество. Воля казахского народа к единению, сохранению целостности государства вынуждала некоторых региональных правителей, стремящихся к самостоятельности, признавать власть единого национального лидера. В этом - одна из самых специфичных черт казахского демократизма: обеспечение прав всего народа и каждой личности наиболее успешно осуществлялось в периоды концентрации власти в руках признанного общеказахского лидера. Это позволяло ему более успешно вести процессы собирания земель, унифицировать законодательство, координировать наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. В результате значительно возрастала мощь государства.

Аналогичные процессы характерны и для России, огромные масштабы которой длительное историческое время скреплялись сильной властью царя, которая традиционно не ограничивалась никаким представительным органом.

Примечательно, что десятилетие Парламента Казахстана совпадает со столетием Государственной думы России. И если глубоко вдуматься, то история Госдумы в определенной мере перекликается с истоками казахстанского парламентаризма.

Осмысливая же вековой юбилей Государственной думы России, мы с полным правом можем констатировать, что богатая история российского парламентаризма также основана на многовековой истории законосовещательных и - в более позднее время - законодательных учреждений, начиная от всенародного вече, существовавшего во многих древних русских городах, средневековых княжеских и боярских дум, более поздних земских соборов, Правительствующего сената до Государственного совета и Государственной думы начала ХХ века. Это длительное историческое развитие форм народного представительства явилось прочной основой для появления в России современной парламентской демократии.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года, и, тем не менее, в целом ее работа стала важным фактором политического развития Российской империи, оказавшим заметное воздействие на многие сферы общественной жизни. В Думу были избраны яркие представители разных политических партий, многих народов, всех регионов огромной страны.

Несмотря на то, что в работе Думы того времени многое приходилось делать впервые, депутаты сумели выработать вполне современные формы работы: появились фракции, был разработан регламент работы палаты, широко применялись депутатские запросы к правительству, осуществлялось право на свободу слова на парламентской трибуне. Много внимания уделялось проблемам народного просвещения, развитию культурно-национальных автономий, защите национальных меньшинств от произвола чиновников. Хотя первая Дума прекратила свое существование достаточно быстро, идеи парламентаризма были подхвачены и сохранены передовой интеллигенцией того времени.

В Государственную думу от казахского населения в разное время был избран представительный ряд депутатов, особенно среди них следует выделить бесспорного лидера, яркого представителя казахской интеллигенции Алихана Букейханова.

Выборы в I Государственную думу в Казахстане начались весной 1906 года. Наиболее жаркие дни кампании пришлись на апрель - июнь. Основная предвыборная борьба проходила в крупных городах - Петропавловске, Акмолинске, Семипалатинске, Кустанае, Усть-Каменогорске и Верном.

В работе Государственной думы приняли участие казахи-депутаты от Тургайской области - А. Биримжанов, Уфимской - С. Жантореев, Уральской - А. Калменов, Астраханской - Д. Ноян-Тупдутов, Акмолинской - Ш. Косшигулов и Семипалатинской - А. Букейханов.

Алихан Букейханов, выступая на заседаниях Думы, подчеркивал необходимость соблюдения национальных интересов, поднимал проблемы казахского народа.

На одном из заседаний Думы депутат Ахмет Биримжанов выступил о нерешенных проблемах земельного вопроса и внес предложение ввести в состав созданной комиссии депутата-казаха. Представители Казахстана примкнули к мусульманской фракции Думы и приняли активное участие в подготовке проекта аграрного закона. Они также настаивали на передаче земель в собственность губерний, на необходимости учитывать интересы не только оседлого, но и кочевого населения при их распределении. Более того, депутаты Ахмет Биримжанов и Алпысбай Калменов сделали запрос в высшие органы власти о нарушениях законов при распределении земель в казахских степях.

Депутаты проработали всего 72 дня, успели провести только 39 заседаний. Но и за это время нужды и чаяния казахов стали достоянием широкой общественности.

Выборы депутатов во II Государственную думу в казахской степи проходили несколько иначе, было сокращено количество депутатов, введен большой ряд ограничений. Активный парламентаризм не устраивал монархическую власть империи. Тем не менее в выборах одержали победу от Акмолинской области Ш. Косшигулов, Тургайской - сотрудник суда А. Биримжанов, Семипалатинской - Т. Нурекен, Семиреческой области - инженер М. Тынышбаев, Сырдарьинской - купец Т. Аллабергенулы, Уральской - юрист Б. Каратай, Астраханской губернии - юрист Б. Кулман.

Посланцы казахского народа вошли в созданные комиссии Государственной думы. Ахмет Биримжанов вошел в комиссию по разработке проекта закона о ликвидации военно-полевых судов, Бакытжан Каратай - в комиссию по рассмотрению писем, заявлений и прошений, по свободе совести и аграрную комиссию, Мухамеджан Тынышбаев - в аграрную комиссию.

На второй сессии II Государственной думы по инициативе депутатов Сибири и малых народов был направлен депутатский запрос главному управителю по делам обустройства на землях Сибири, в котором было сказано об ущемлении прав коренного населения. Эту тему поднимал и в последующих выступлениях депутат Бакытжан Каратай.

Среди русских депутатов из Казахстана в Государственной думе большинство относилось к левому политическому крылу. Казахский народ с большой благодарностью и уважением относится к памяти А. Керенского, В. Даюбинского, Н. Кожина, Н. Скалозубова, И. Камодамьянского и других, защищавших в Госдуме казахский язык, культуру, право местного населения на землю.

Казахский вопрос в Думском зале Таврического дворца поднял впервые, причем используя в своей речи казахские поговорки, представитель Оренбургской области Тимофей Седельников. Особой активностью в защите прав народа Казахстана на заседаниях Государственной думы отличался Николай Бородин. Он добился выделения дополнительных мест в Госдуме для представителей степных и кавказских областей, Сибири и Средней Азии.

В период, когда казахская национальная интеллигенция лишилась права избрания в Думу, злободневные вопросы на государственном уровне перед думцами ставили именно русские друзья казахского народа.

Первая и вторая Государственные думы поднимали немало "неудобных" вопросов, критиковали существующую политику, поэтому их роспуск был неизбежным. Хотя так и не было принято ни одного закона, но само существование выборного законодательного органа, предвыборные кампании породили значительную политизацию взглядов населения империи.

Надо отметить, что депутаты первых российских Дум, представлявшие казахский народ, в дальнейшем стали видными политическими и государственными деятелями, генераторами демократических идей, положенных ныне в основу восстановленной государственности нашей страны, ставших символом свободолюбия и интернационализма. И в этом мы видим историческую преемственность между деятельностью первых российских государственных дум и современным казахстанским парламентаризмом. Бывшие депутаты российской Госдумы, среди которых был Алихан Букейханов, создали влиятельную политическую партию "Алаш Орда", в программе которой были сконцентрированы идеи, поднимавшиеся депутатами первых Государственных дум.

Так, первым пунктом в программу было включено положение о том, что Россия должна стать "демократической федеративной республикой, в которой каждое отдельное государство автономно". Программа партии предусматривала пост президента, управляющего через совет министров и ответственного перед учредительным собранием и Госдумой. Законодательная власть отдавалась в руки только Государственной думы, которой принадлежало право контроля над правительством. Право участия в выборах предполагалось предоставить всем гражданам без различия происхождения, вероисповедания и пола, провозглашалось законодательное закрепление равноправия, неприкосновенности личности, свободы слова, печати и союзов, отделение религии от государства, независимость суда.

К великому сожалению, носители столь прогрессивных идей не были угодны тоталитарному строю, установившемуся после революции 1917 года, и в 1930-е годы лидеры "Алаш Орды" были объявлены "врагами народа" и расстреляны. Идеи парламентаризма остались на длительное время невостребованными, но не забытыми.

Как видно, весь долгий исторический путь казахстанского народа был непрекращающимся процессом развития демократических идей, оформленных в годы независимости в современный институт парламентаризма.

Впрочем, парламентаризм надо понимать шире - не только как институт, но и как феномен человеческого общежития, явление, лежащее в основе как внутринационального, так и межнационального диалога. Диалог во имя стабильности, всеобщего мира и процветания каждого человека, каждого государства и всего человечества - вот основные признаки парламентаризма в широком смысле.

Современный казахстанский Парламент пришел на смену однопалатному органу представительной власти - Верховному Совету, который впервые был сформирован на основе Конституции Казахской ССР 1937 года, а затем - на основе Конституции Казахской ССР 1978 года и Конституции Республики Казахстан 1993 года. За время своего существования Верховный Совет избирался тринадцать раз.

Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан", принятый 16 декабря 1991 года, провозгласил принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, что стало важным шагом на пути создания парламентаризма в Казахстане.

Конституция Республики Казахстан, принятая в 1993 году, признала Верховный Совет единственным законодательным и высшим представительным органом республики. Он был наделен весьма широкими полномочиями, что затрудняло осуществление принципа разделения государственной власти и создание системы сдержек и противовесов. Таким образом, Конституция 1993 года содержала в себе внутренне противоречивую правовую базу государственной власти. В то же время принятые Верховным Советом законы заложили основные элементы новой государственной правовой системы.

Конституция Республики Казахстан 1995 года определяет Парламент как высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции. Парламент, стал состоять из двух палат - Сената и Мажилиса.

Двухпалатная структура Парламента оказалась политически состоятельной, стала принципиально новым элементом в политической действительности нашей страны и соответствует общепринятым в мировой практике принципам парламентаризма.

За десятилетний срок Парламенту Республики Казахстан удалось принять сотни прогрессивных законов, обеспечить устойчивое равновесие сил между исполнительной и законодательной ветвями власти, отладить эффективный внутрипарламентский механизм проработки законопроектов путем последовательного обсуждения законов в каждой из палат, что соответствует принципу системы сдержек и противовесов как внутри Парламента, так и между Правительством и Парламентом.

Парламент Казахстана как профессиональный и достаточно компетентный законодательный орган способен обеспечить сочетание республиканских и региональных интересов, добиться достаточно высокого качества законотворческой работы. И в принятии эффективных законов двухпалатная структура играет огромную роль: законопроект поочередно обсуждается палатами, направляется на доработку, на одобрение, а в случае необходимости выносится на обсуждение согласительной межпалатной комиссии. Таким образом, принятый закон поступает на подпись Президента доработанным, с учетом всех взглядов и мнений, а все спорные вопросы решены на принципиальной правовой основе. Конечно, и в этом случае нет полной гарантии принятия абсолютно качественного документа, если таковой может быть. Законы и в последующем подвергаются доработке, внесению изменений и дополнений.

Парламент приложил немало усилий для разработки проектов модельных законов об основных принципах инвестиционной деятельности, а также по вопросам борьбы с наркоманией, о прожиточном минимуме, информационной безопасности. Кроме того, хотелось бы отметить, что принятый Парламентом Республики Казахстан Закон "Об авторском праве и смежных правах" послужил основой для модельного закона стран - участников СНГ в сфере охраны авторских прав.

В деятельности Парламента Казахстана фокусируются наиболее злободневные вопросы, волнующие общество. Парламент - это политическая трибуна, возможность высказать спорные точки зрения, имеющиеся в обществе. В рамках законодательной функции формируется правовая система, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления.

В Казахстане введено в практику назначение министров социально-экономического блока после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Сената и Мажилиса Парламента. Также в Сенате обсуждается назначение глав дипломатических представительств Казахстана. Председатель и два члена Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета назначаются Главой государства после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Мажилиса и проведением консультаций по данному вопросу с Сенатом. Председатели палат Парламента производят назначение членов Конституционного совета Республики Казахстан.

Хочу напомнить, что наш депутатский корпус уже давно не только принимает законы, но и контролирует их соблюдение, следит за исполнением бюджета. На запросы депутатов отвечают члены Правительства, министры заслушиваются на заседаниях. Парламент имеет реальное право поставить перед Главой государства вопрос о дальнейшем пребывании того или иного чиновника в должности. Перед назначением Премьер-Министра Глава государства получает согласие со стороны Парламента в целом. Генеральный прокурор и председатель Комитета национальной безопасности назначаются с согласия Сената. Председатель, судьи и председатели коллегий Верховного суда избираются Сенатом по представлению Главы государства. Мажилис формирует весь корпус Центральной избирательной комиссии.

Все это в значительной степени укрепляет роль Парламента, подчеркивает его перспективность. Я думаю, что это не последние положительные изменения в сторону усиления законодательного органа. Несмотря на то, что профессиональному парламентаризму в Казахстане исполнится только 10 лет, подобные шаги свидетельствуют о зрелости нашего Парламента, высоком качестве его работы. Можно смело считать это одним из завоеваний депутатского корпуса, доверии ему со стороны общества и Президента. Я уверен, что роль Парламента будет неуклонно возрастать, а наши депутаты, которые и так востребованы и приглашаются для участия в различных зарубежных форумах, обретут еще большее влияние и авторитет. Например, председатель Комитета Сената по социально-культурному развитию Куаныш Султанов входит в Совет семи видных политических деятелей ОБСЕ, занимающийся реформированием этой организации. В последние годы казахстанские парламентарии приняли участие практически во всех крупнейших международных конференциях. Неоднократно депутатский корпус становился инициатором таких мероприятий, как, например, состоявшийся в Брюсселе межпарламентский коллоквиум "О механизмах обеспечения межэтнической, межкультурной и межрелигиозной стабильности и согласия". Успешным можно назвать состоявшийся Первый Евроазиатский парламентский форум по миграции, организованный совместно с казахстанским Сенатом и ПАСЕ.

Интеграцию казахстанского парламентаризма в мировое сообщество можно считать абсолютно закономерным следствием выбора Казахстаном демократического рыночного пути развития, что признают все государства мира, предоставив соответствующие статусы нашей стране.

Парламент Казахстана придает большое значение установлению и укреплению двусторонних контактов с зарубежными парламентами и международными организациями. Заметно активизировались работа казахстанских парламентариев со своими коллегами в рамках МПС, ПАСЕ, ПА ОБСЕ, ПА НАТО.

Помимо многосторонних парламентских организаций в нашу практику введено создание двусторонних структур, которые ведут свою деятельность для решения вопросов, возникающих между двумя заинтересованными государствами. Среди них, конечно же, хочу отметить межпарламентские группы по сотрудничеству между казахстанским Мажилисом и Государственной думой России. Очень тесные контакты налажены между Сенатом и Советом Федерации. Существуют группы дружбы и сотрудничества с парламентариями стран СНГ, а также Великобритании, США, ряда стран Европейского союза, Японии, Кореи. Например, по инициативе бельгийской стороны создана казахстанско-бельгийская группа межпарламентского сотрудничества, которую возглавили председатели Сенатов этих стран. Ранее такого не фиксировалось в практике как нашей страны, так и Бельгии. Стали традиционными взаимные официальные визиты делегаций парламентариев. Только за последнее время произошел обмен визитами парламентских делегаций с Россией, Бельгией, Китаем, Турцией, Польшей и другими странами.

Особенно тесные и конструктивные отношения сложились у казахстанских парламентариев с коллегами из стран Содружества Независимых Государств. В частности, Годы Казахстана в России и России в Казахстане стали мощным импульсом для плодотворной деятельности высших законодательных органов двух государств, направленной на сближение и гармонизацию национальных законодательств; развитие соответствующей правовой базы для дальнейшего углубления процесса интеграции как в рамках двухстороннего сотрудничества, так и на поле единого экономического пространства.

Важнейшим органом, укрепляющим сотрудничество государств на территории СНГ, является Межпарламентская ассамблея. Кстати, здесь уместно напомнить о том, что именно Верховный Совет Казахстана стал одним из инициаторов создания Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. В феврале 1992 года в Москве прошло первое консультативное совещание председателей Верховных Советов (парламентов) государств нового Содружества, на котором было принято решение рассмотреть вопрос о создании ассамблеи на следующей алма-атинской встрече. 27 марта 1992 года это вопрос был решен на совещании в Алма-Ате, где собрались парламентские делегации Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Позже в состав МПА вошли Азербайджан, Грузия, Молдова и Украина. Таким образом, за одним столом собрались представители парламентов 11 государств. Время показало, что решение об образовании Консультативного совещания председателей Верховных Советов оказалось своевременным и плодотворным. Межпарламентская ассамблея прочно заняла ведущее место в системе органов СНГ.

Все это является ярким и убедительным свидетельством возрастающей роли институтов парламентаризма в общественно-политической жизни Казахстана. Но главное в том, что в течение минувшего десятилетия двухпалатный Парламент Республики Казахстан свой потенциал реализовал и сумел обеспечить законодательную поддержку проводимых в государстве и обществе реформ. Он доказал свою состоятельность как высший законодательный орган, создавший правовую основу казахстанских реформ, активно содействует укреплению политической стабильности, мира и согласия.

Таким образом, в деятельности современного казахстанского Парламента воплотились многие идеи, выдвинутые депутатами первых российских Государственных дум, в том числе и видными казахскими политическими деятелями. Однако современная история казахстанского парламентаризма только переступает десятилетний рубеж. Мы находимся в начале пути, но его направление определили четко и сворачивать с него не намерены.

Думается, что солидный срок существования парламентаризма в странах СНГ позволяет нам с полной уверенностью утверждать, что мы можем не только учиться парламентаризму, но и показать миру собственные результаты достигнутого. Главное - не забывать общей истории, действовать солидарно и укреплять взаимовыгодное межгосударственное сотрудничество на всех уровнях.