www.esep.kz, 21 сентября

Уважаемые организаторы и участники форума!

Позвольте поблагодарить организаторов данного форума за приглашение и предоставленную возможность выступить.

Думаю, что итогом работы такого представительного состава станут полезные и реализуемые рекомендации.

Мне хотелось бы вынести на обсуждение вопрос о роли государственного финансового контроля в управлении бюджетом. Ведь именно эффективное управление бюджетом в условиях растущей экономики становится одним из ключевых факторов обеспечения качественного экономического развития страны.

Наша республика добилась успехов в преодолении глубокого кризиса, в определении самостоятельного, и как показывает время, верного пути построения новых институтов рыночной экономики, а также в проектировании собственной траектории экономического роста.

И это сложившиеся факты. Необходимо признать, что они обусловлены не только природно-ресурсным потенциалом нашей республики, но и своевременностью важных решений, принятых на различных этапах экономического реформирования непосредственно Главой нашего государства Нурсултаном Абишевичем Назарбаевым. И то, что на сегодня экономика пока "не сбавила" обороты является тому доказательством.

Однако, работа по обеспечению поступательного социально-экономического развития должна быть продолжена. Как мы знаем, главной задачей государства в кризисной ситуации являлось преодоление негативных тенденций.

А в условиях растущей экономики, которая, если следовать концепции циклического развития, может после пика смениться спадом, задачи государства усложняются на порядок и вместе с тем усиливается ответственность органов госуправления.

К примеру, в условиях бюджетного дефицита усилия исполнительной власти были сосредоточены в основном на мобилизации финансовых ресурсов для решения наиболее острых социальных вопросов как своевременная выплата пенсий и заработной платы бюджетникам. При макроэкономической стабилизации в стране появилась реальная возможность наладить работу вновь создаваемых институтов, создать условия для долгосрочных вложений в отечественную экономику.

В тоже время, в условиях когда экономика демонстрирует устойчивые темпы роста по десять процентов ежегодно, стабильно пополняется государственная казна, многократно увеличиваются расходы бюджета, возникают новые вызовы, не менее сложные, чем преодоление кризисной ситуации.

В первую очередь, это усугубление структурных диспропорций в экономике. Конъюнктура высоких цен на сырьевые товары не стимулирует развитие производств с более высокой добавленной стоимостью.

Экономика "держится" на стабильно работающих, главным образом, сырьевых вертикально-интегрированных предприятиях-монополистах, а рентабельность остальных, которые требуют значительных инвестиций, с долгосрочным периодом окупаемости, и нуждаются в высококвалифицированных кадрах с "непопулярными" техническими специальностями, остается на уровне депрессионной экономики.

Во вторую очередь, это и риски "перегрева" экономики, с симптомами которого мы сталкиваемся не первый год и уже несем определенные издержки.

К примеру, одной из наиболее актуальных проблем последних лет является трудно регулируемая инфляция. В ее основе лежит как внешняя, так и внутренняя составляющая. Высокие цены на экспортируемое сырье сопровождаются мощным притоком ликвидных средств, которые находят свое "применение" на спекулятивных сегментах – недвижимости, валютном рынке, росте импорта. Тем временем из-за низкой производительности и слабой конкурентной среды внутренний рынок остается неразвитым, в результате чего совокупный спрос начинает превышать совокупное предложение, и мы вновь сталкиваемся с ростом цен внутри страны.

Большую роль играет отсутствие четкой координации фискальной и монетарной политики. Первая, в условиях роста цен на сырье, становится чрезмерно экспансионистской, ведущей к значительному росту расходов. Инструменты второй – монетарной – в условиях роста ликвидности - становятся слишком узкими, чтобы как-то влиять и ограничивать рост цен. Кроме того, рост совокупного спроса – то есть благосостояния населения - стимулирует кредитную активность банков, стремительно в последние годы накачивающих займы из-за рубежа.

В результате мы сталкиваемся с проблемой "замкнутого круга": с одной стороны, общее увеличение расходов бюджета дополнительно "подстегивает" рост цен, с другой – инфляция обесценивает определенную часть социальных выплат незащищенных слоев населения и заработную плату бюджетников.

Таким образом, "перегрев" сопровождается избытком инвестиций не в производительной, а главным образом спекулятивной сфере экономики, и из-за отсутствия альтернативных финансовых инструментов и сфер вложения капитала, начинает приводить к накачке "мыльного" пузыря в экономике.

Естественно, что в таких условиях на первый план выходит принятие адекватных мер органов государственного управления. А здесь как раз у нас кроются серьезные проблемы. Остановлюсь на проблемах бюджетной политики.

Результаты проводимой нами контрольно-аналитической работы показывают, что указанные проблемы тесно взаимосвязаны с недостатками управления бюджетом на всех его стадиях как планирование, исполнение и контроль.

Что касается планирования бюджета. В ежегодно представляемом нами в Парламент заключении на отчет Правительства об исполнении республиканского бюджета указываются проблемы макроэкономического прогнозирования, которые негативно сказываются на качестве исполнения бюджета.

Так, за последние три года отклонение прогнозных от фактических показателей по ВВП увеличилось в 4 раза, экспорту – 5 раз, мировой цене на нефть – 4 раза.

Вследствие этого, в течение финансового года проводятся неоднократные уточнения и корректировки основных параметров бюджета. Если учесть, что в тенденциях экономического развития республики за анализируемые годы не происходило "непредвиденных обстоятельств", то допускаемые расхождения свидетельствуют об ухудшении качества прогнозирования.

Среди главных негативных последствий ошибок прогнозирования следует обозначить рост суммы "неработающих на экономику" денег в виде свободных бюджетных остатков. В прошлом году в свободных остатках "ходили" бюджетные средства на сумму свыше 100 млрд. тенге, а к концу года они достигли 151 млрд. тенге, в 12 раз превысив показатель 2005 года. По нашей оценке, вследствие этого экономика с учетом мультипликативного эффекта потеряла в приросте ВВП как минимум 1,5 процента.

Кроме того, "незапланированные" поступления бюджета впоследствии направляются на те бюджетные программы, которые в итоге остаются неисполненными до конца года. Сжатые сроки, отведенные на освоение непредвиденных бюджетных средств, становятся причиной неэффективных и необоснованных расходов, допускаемых администраторами бюджетных программ. Другими словами, создаются предпосылки для различного рода финансовых нарушений, включая и коррупциогенные.

Следующее, на что хотелось бы обратить внимание, это – качество составляемых бюджетных заявок. Ежегодно из бюджета затрачиваются значительные средства на реализацию инвестиционных проектов.

Как показывают результаты проверок Счетного комитета, в некоторых паспортах бюджетных программ, по которым реализуются крупные инвестпроекты, недостаточно обоснованы цели и задачи, не обозначены четкие механизмы реализации и конкретные ожидаемые результаты.

Особого улучшения требуют вопросы качественной оценки инвестпроектов, стоимости закупаемых ценностей на основе четких критериев. Эти пробелы приводят не только к нецелевому и необоснованному расходованию бюджетных средств. Результативность реализации всего проекта может быть сведена к нулевому эффекту.

Не первый год применяется практика планирования "искусственных" затрат бюджета. Например, ежегодно в республиканском бюджете закладываются средства на разработку и экспертизу технико-экономических обоснований республиканских бюджетных инвестпроектов (программ). Счетным комитетом в 2006 году была внесена рекомендация по исключению данных бюджетных расходов, если они касаются важных инфраструктурных и социальных объектов.

Сегодня получается, что в бюджете предусматриваются средства на обоснование уже запланированных затрат. Не редко допускаются планирование средств, когда нет как говорится, строй готовности. Таких примеров можно привести предостаточно.

Все указанные проблемы выявлены Счетным комитетом при последующем контроле, то есть постфактум. Думаю, что многие из вас согласятся с тем, что намного полезнее не фиксировать уже допущенные недостатки, а предупреждать их или, по крайней мере, устранять их в оперативном порядке.

Учитывая это, мне хотелось бы вынести на обсуждение практику составления независимого заключения на проект бюджета, которое формируется высшими органами финансового контроля. К примеру, подобная практика используется в Российской Федерации. Сформированный Правительством проект бюджета рассматривается Государственной думой параллельно с заключением Счетной палаты.

Нам также необходимо всесторонне изучить данную практику, провести анализ недостатков и преимуществ, а также оценку внедряемости в наших условиях и, возможно, на перспективу рассматривать возможность представления независимого заключения на проект республиканского бюджета, составляемого Счетным комитетом. Аналогичная практика может быть внедрена на уровне местных бюджетов.

Теперь о доходной части бюджета. Как я уже отметил, мы смогли обеспечить стабильность поступлений государственной казны. Но все еще не преодолены неравномерность налоговой нагрузки по секторам экономики [коэффициенты налоговой нагрузки колеблются с амплитудой от 3 до 30%], изъятия финансовых ресурсов предприятий из оборота в виде авансовых платежей [переплаты налогов эквивалентны 40% доходов бюджета].

Сохраняется блок вопросов, связанных с эффективностью работы налоговых органов и в особенности это касается мер по взысканию дополнительно начисленных налогов и платежей, устранению обнальных фирм и фирм однодневок, использованию информационных технологий и т.д.

На наш взгляд настало время уже ввести норму обязательного аудита во всех товариществах с ограниченной ответственностью.

Отдельно хотелось бы остановиться на проблеме предоставляемых налоговых и таможенных льгот. Счетным комитетом буквально на днях завершена аналитическая работа по оценке эффективности применяемых мер налогового и таможенного стимулирования. Приведу наши основные выводы.

С 2002 года в республике действует Налоговый кодекс, который исключил практику предоставления льгот индивидуального характера для конкретного налогоплательщика. Вместе с тем, в налоговое законодательство постоянно вносятся изменения в части предоставления льгот по корпоративному подоходному налогу, НДС и некоторым видам таможенных платежей.

По итогам прошлого года общая сумма предоставленных льгот по таможенным платежам и налогам, а также объемы НДС, уплаченные методом зачета и отсрочки, составили свыше 450 млрд. тенге. Эта сумма равна 94% бюджетных поступлений от внешнеторговых операций, или 27% от всех доходов республиканского бюджета.

Иными словами, бюджет несет определенные расходы в виде предоставляемых льгот, которые должны окупаться. Как выяснилось ни одним госорганом сегодня не осуществляется комплексная оценка эффективности не только вводимых льгот, но и всей системы налогового администрирования в целом.

Почему ставится под сомнение эффективность применяемых мер? В 2006 году на основе результатов проверок Счетным комитетом было рекомендовано ограничить сферу применения нулевой ставки НДС по отдельным товарам, в частности по экспорту лома черных и цветных металлов. Рекомендация эта не была исполнена, в результате потери бюджета продолжают увеличиваться.

В целом, по нашей оценке, идеология налогового стимулирования путем осуществления возмещений из республиканского бюджета НДС, облагаемого по нулевой ставке, не реализуется полноценно. Связано это с тем, что возмещение осуществляется преимущественно посредническим предприятиям, экспортирующим сырье (нефть, металлы, зерно и т.д.). Если говорить в цифрах, то речь на сегодня идет о более чем 200 млрд. тенге.

Здесь уместно отметить, что не соблюдаются идеология налогового кодекса о поощрении через этот механизм отечественных экспортеров товаров с добавленной стоимостью.

Каким должно быть участие органов финансового контроля? В условиях резкого роста объемов доходов бюджета, то есть средств налогоплательщиков, аккумулируемых в бюджете страны, все более востребованным становится наше заключение относительно эффективности деятельности налоговых органов и применяемых ими мер налогового администрирования.

В связи с этим нам необходимо сформировать четкую законодательную основу для проведения внешнего контроля за доходами.

К примеру, в случаях, когда при проведении анализа эффективности работы налоговых органов, возникают сомнения относительно достоверности отчетных данных или предоставляемые данные являются недостаточными, Счетный комитет должен быть вправе провести налоговую проверку.

Необходимо отметить, что проведение контроля за доходами является одним из главных функциональных задач большинства членов Европейской организации высших контрольных органов (ЕВРОСАИ), в которую входит и Счетный комитет.

Главным вызовом в исполнении расходной части бюджета является повышение эффективности использования бюджетных средств.

По оценке Счетного комитета, недостаточно эффективно сегодня реализуются ряд государственных и отраслевых программ.

Администраторами бюджетных программ не принимаются исчерпывающие меры по улучшению бюджетно-финансовой дисциплины. За последние четыре года не были своевременно освоены бюджетные средства на общую сумму свыше 80 млрд. тенге, сумма допущенных неэффективных и необоснованных расходов достигла 30 млрд. тенге.

Анализ исполнения ряда бюджетных программ показывает, что в некоторых акционерных обществах с участием государства рост административных расходов не сопровождается адекватным повышением эффективности их основной деятельности. Мы уже говорили о том, что некоторые гос аошки живут на дивидендах от депозитов бюджетных средств.

Кроме того, не решена проблема направления институтами развития финансовых ресурсов на реализацию "нужных" экономике проектов для выхода в число конкурентоспособных (т.е. речь идет о проблеме бездействующих активов).

В этих условиях взаимодействие их с государством по пополнению их уставных фондов и использованию ими средств республиканского бюджета должны быть четко регулированы бюджетным законодательством.

Причем и здесь крайне важна политика по выделению средств, исходя из конечных результатов, под инвестиционные программы с четкими критериями исполнения.

Анализируя исполнение расходов необходимо также обозначить на чрезмерную централизацию доходов госбюджета и "растущее" участие республиканского бюджета в бюджете регионов через систему так называемых целевых трансфертов.

На сегодняшний день в республиканском бюджете собирается более 70% всех доходов, основная часть которых переправляется местным бюджетам.

К примеру, на 2008 год предусмотрено выделение регионам субвенций на сумму 449 млрд. тенге, что в 2 раза превышает показатель текущего года. Также предусмотрено увеличение суммы целевых текущих трансфертов.

В итоге, на предстоящий год запланировано выделение из республиканского бюджета средств местным бюджетам в виде субвенций и трансфертов на общую сумму 670 млрд. тенге. Это, в свою очередь, приводит к тому, что поступления из республиканского бюджета являются основным источником пополнения доходов большинства местных бюджетов.

В тоже время, как показывают результаты проверки Счетного комитета, в областях имеются значительные резервы для пополнения местных бюджетов (есть регионы, в которых нами были дополнительно начислены налоги и сборы на значительные суммы).

По нашей оценке, действующий механизм регулирования межбюджетных отношений приводит к увеличению финансовых потоков между бюджетами разных уровней [увеличивается сумма денег, находящихся в пути], усиливает иждивенческие настроения в регионах и не способствует самостоятельному укреплению доходной базы местных бюджетов.

Более того, предоставление целевых инвестиционных трансфертов снижает ответственность местных исполнительных органов за решение важных задач регионального развития.

Поэтому на наш взгляд необходимо, чтобы приоритеты расходования трансфертов определял Аким, который несет ответственность за решение вопросов социально-экономического развития региона, и он же должен нести ответственность за их эффективное использование. Администратор соответствующей бюджетной программы на республиканском уровне должен нести солидарную ответственность.

Как мы видим, в этих условиях необходимо усиливать роль системы государственного финансового контроля в управлении бюджетом, да и в целом в управлении государственными финансовыми ресурсами и активами. Для нас это одновременно и вызов, и перспективное направление.

В данном случае акцент деятельности контролирующих органов должен быть смещен с фиксации финансовых нарушений в сторону проведения контрольно-аналитической работы, позволяющей оценивать эффективность формирования доходов, расходования бюджетных средств и использования активов государства.

Представлять по итогам проведенной работы профессиональные и реализуемые рекомендации, оказывать содействие совершенствованию законодательства с целью предотвращения нарушений.

Именно поэтому органы внешнего финансового контроля должны проводить работу по активному внедрению контроля эффективности в казахстанскую практику, а это требует решения вопросов повышения квалификации проверяющих, разработки соответствующей методологической базы и проведения исследовательской работы.

Пути решения этих проблем были обозначены Главой государства Н.А.Назарбаевым на открытии первой сессии Парламента четвертого созыва.

Как отметил Президент страны, депутатам нового созыва следует ужесточить спрос и ответственность администраторов бюджетных программ за допускаемые факты неэффективного и необоснованного использования бюджетных средств. Он также четко указал на необходимость серьезно укрепить систему государственного финансового контроля.

И, наконец реальной перспективой и оценкой эффективности нашей деятельности должны стать не показатели выявленных нарушений, а показатели сэкономленных средств налогоплательщиков в результате проведенных проверок.

В этом и заключается по нашему мнению суть участия, а если точнее эффективного участия всей системы госфинконтроля в процессах управления бюджетом страны.

Благодарю за внимание!