АСТАНА. 3 марта. КАЗИНФОРМ /Зауреш Балкенова/

Сегодня пришло понимание того, что бюджет страны является не просто финансовым планом страны на год или теперь уже – три года, но и должен представлять собой влиятельный инструмент управления экономикой. В недавнем Послании Президент РК Нурсултан Назарбаев заявил о необходимости провести "аудит с пристрастием" тех государственных средств, которые выделялись по основным социально-экономическим программам. Цель этого аудита, как отметил Глава государства, заключена в повышении "эффективности управления и расходования" бюджетных денег. В основном документе был также поставлен вопрос о скорейшей "модернизации системы управления госактивами". В решении этих задач роль внешнего государственного финконтроля важна, как никогда. Сегодня в гостях у Казинформа – председатель Счетного комитета РК Омархан Оксикбаев.

- Правительство предполагает с 2009 года перейти к трехлетнему планированию республиканского бюджета. Омархан Нуртаевич, Вы, как опытный финансист, не могли бы прокомментировать преимущества новых принципов финансирования и возможные издержки применения их на практике. Нет ли опасности, что все те проблемы, которые преследуют нас при годичном госпланировании бюджета могут просто утроиться?

- Данный вопрос имеет особую актуальность, так как процесс реформирования затрагивает все стороны жизнедеятельности государства. Правительству предстоит сделать немало для перехода на трехлетнее планирование, ориентированное на результат. Это станет началом более качественного этапа проведения бюджетной политики.

Явным преимуществом внедряемой системы является приобретаемая самостоятельность администраторов бюджетных программ, возможность определения ими приоритетных задач и обеспечение бесперебойного финансирования. Кроме того, внедрение новой системы государственного планирования позволит сократить количество фактов отвлечения финансовых средств, которые существуют в действующей системе. Однако это возможно при наличии четких нормативов планирования и использования бюджетных средств. Для этого следует внести соответствующие изменения и дополнения в нормативно-правовые акты страны.

Важно разработать такой механизм, когда полномочия администраторов программ по изменению направления расходов будут ориентированы на достижение конечных результатов. Каким образом будет работать данный механизм, пока не ясно.

При переходе от одной системы к другой не стоит ожидать, что мы "исцелимся" от болезней действующей системы бюджетного планирования. Например, от наличия таких фактов как внесение уточнений и корректировок в уже утвержденный бюджет. Так, в течение второго полугодия 2005 года на основании постановлений было осуществлено 20 корректировок параметров уточненного бюджета, в 2006 году внесено 30 корректировок, а в 2007 году бюджет уточнялся дважды и внесены 17 корректировок. Это свидетельствует о недостатках применяемой методологии бюджетного планирования и механизма реализации бюджетных программ.

При внедрении новой системы государственного планирования необходимо устранить все возможности для внесения каких-либо корректировок в трехлетний бюджет. Поэтому надо разработать четкий механизм планирования, исполнения и контроля бюджета.

Если мы хотим достигнуть положительных результатов, нужно также снизить риск возможных издержек. При разработке программных документов страны необходимо ставить обоснованные и точные цели, задачи. Правильная постановка целей, задач и четких качественных и количественных индикаторов, определяющих результативность, - это успех всей новой системы государственного бюджетного планирования. И эти показатели должны служить основой для проведения контроля эффективности использования бюджетных средств.

Мы должны избегать еще на стадии планирования таких целей и индикаторов, которые будут в будущем носить декларативный характер. И именно на данном этапе необходимо предпринять меры для повышения ответственности разработчиков государственных программ за принимаемые решения.

Таким образом, при выработке предложений по бюджетному и налоговому законодательству с учетом перехода на трехлетнее планирование надо учесть, что процесс планирования должен быть четко увязан с механизмами финансирования и использования средств. "Спешка" в этом вопросе совсем неуместна, должны учитываться опыт передовых стран мира и национальные особенности государственного устройства. Без адаптации системы финансирования, как элемента бюджетного процесса, к внедряемой системе государственного планирования, ожидание положительного эффекта на экономику Казахстана вызывает сомнения. Моя настороженность вызвана теми недоработками, которые сейчас имеются в стратегических документах пилотных министерств.

- Среди негативных последствий ошибок прогнозирования Вы как-то называли суммы "неработающих на экономику" бюджетных денег, которые в совокупности приравниваются к потерям ВВП в размере 1,5%. Что необходимо сделать для предотвращения подобных потерь?

- В ходе реализации стратегических и тактических задач государства важен процесс финансового обеспечения намеченных мероприятий. Именно на этом этапе вскрываются так называемые "неработающие на экономику" бюджетные средства. К ним относятся неосвоенные бюджетные средства (свободные остатки бюджетных средств), бюджетные средства, находящиеся в пути и образующиеся в результате несовершенства межбюджетных отношений, и бюджетные средства, направленные на различные инвестиционные проекты, однако используемые не по назначению, с нарушением сроков практической реализации проектов.

Так, ежегодно на текущем счете Казначейства оседают огромные суммы свободных остатков бюджетных средств: в 2005 году в размере 12,5 млрд. тенге, в 2006 году – 151 млрд. тенге и в 2007 году – 22 млрд. тенге. Такие факты способствуют упущению возможностей для дополнительного роста экономики и своевременного решения социальных задач. Из года в год не осваиваются от 10 до 30 млрд. тенге. Эти средства были с начала года забронированы на определенные цели, но не были использованы и не работали на экономику страны.

Кроме этого, значительные бюджетные средства оседали также на депозитных и текущих счетах акционерных обществ. Так, выделенный на реализацию программы "Создание космического ракетного комплекса "Байтерек" бюджетный кредит в размере 11,7 млрд. тенге с 2005 года находится на корреспондентском счете АО "Банк развития Казахстана" без движения.

В АО "Казахстанский холдинг по управлению государственными активами "Самрук" недостаточно активно осуществляется инвестиционная деятельность. Предусматриваемые на ее реализацию денежные средства осваиваются медленно. В результате свободные остатки денежных средств составили 28,2 млрд. тенге.

На наш взгляд, для предотвращения подобных потерь необходимо отойти от действующей системы исполнения бюджета. Мы должны приступать к финансированию проекта при полной готовности его к практическому применению. В действующем порядке финансирования бюджетные деньги отдаются по месячной росписи без учета реальных условий и готовности их освоения. Мы выявляем факты, когда по объектам финансирования даже нет проектно-сметных документов, не отведены земли под строительство и др.

Хотелось бы обратить Ваше внимание на то, что бюджетный процесс забюрократизирован, способствует появлению "неработающих на экономику" бюджетных средств. В частности, это связано с существующей системой "перетекания" их из нижестоящих уровней бюджета в вышестоящие и распределением бюджетных средств по официальным трансфертам. В результате собственные доходы местных бюджетов увеличиваются ежегодно в среднем на 20-25 процентов, а рост трансфертов, выделенных из республиканского бюджета в местные бюджеты, составляет 60-70 процентов в год.

За 2003-2007 годы из республиканского бюджета в местные бюджеты в виде трансфертов выделено 1723,3 млрд. тенге (трансфертов - 1029,4 млрд. тенге, субвенций - 693,9 млрд. тенге).

Результаты контрольных мероприятий Счетного комитета показывают, что целевые трансферты местными исполнительными органами осваиваются не в полном объеме и в отдельных случаях допускается неэффективное использование.

Так, например, в 2006-2007 годах освоено только 26 процентов из 7,1 млрд. тенге, выделенных целевых трансфертов на модернизацию существующих мощностей котельных и ТЭЦ в г. Семей. В результате не решена задача полноценного обеспечения города теплом и электроэнергией.

Думаю, что настало время в новом бюджетном и налоговом кодексах предусмотреть максимальное ограничение "перетоков" бюджетных средств, поставив на постоянный контроль сроки движения денежных средств и их размещение.

- В чем кроются, на Ваш взгляд, системные недостатки процесса управления бюджетом? К каким последствиям в экономике они могут привести?

- Основная проблема казахстанского процесса управления бюджетом кроется в том, что, несмотря на вносимые изменения в действующее законодательство, имеются повторяющиеся ошибки на всех стадиях бюджетного процесса: планирования, финансирования и использования бюджетных средств.

Должна быть системная увязка всех этапов бюджетного процесса, включая финансовый контроль. У нас в стране созданы все условия для нормальной работы государства и его экономических субъектов, однако до сих пор вносимые изменения и дополнения в бюджетное законодательство носят локальный характер.

Тому есть яркий пример. Процесс управления бюджетом должен стимулировать акимов регионов к увеличению доходной части местного бюджета. Но существующая система бюджетных изъятий не порождает подобных желаний со стороны местного руководства. Это проблема повсеместная. Она есть в областях и городах, получающих официальные трансферты. Регионы не заинтересованы в увеличении своей доходной базы, так как заложенные суммы официальных трансфертов на трехлетний период обязательно и без особого труда поступят в местные бюджеты. Такого быть не должно.

Для этого необходимо проведение четких бюджетных и экономических реформ. При этом особое внимание следует уделить построению грамотных и регламентированных межбюджетных отношений. Сейчас разрабатывается новый Бюджетный кодекс, где данные вопросы должны найти отражение. Когда все уровни государственного управления будут иметь экономические и финансовые основы для осуществления поставленных задач государства, повысится заинтересованность и ответственность за использование бюджетных средств государства.

- Хотелось бы затронуть тему результативности инвестиционных проектов, реализуемых на бюджетные деньги. Если судить по анализу прошлого года, какие сдвиги в этом плане можно отметить? Можно ли привести вопиющие факты необоснованного и нецелевого инвестирования бюджетных средств?

- Как известно, в Казахстане с 2003 года реализуется Стратегия индустриально-инновационного развития РК на 2003-2015 годы. В рамках данной стратегии реализовано большое количество инвестиционных проектов, в том числе финансируемых из бюджета.

Счетным комитетом постоянно проводится контроль эффективности и результативности инвестиционных проектов, реализуемых на бюджетные деньги. Нами выявляются серьезные нарушения бюджетного законодательства. Так, в Кызылординской области нами выявлен такой факт, когда построенная в 2005 году станция биологической очистки сточных вод стоимостью 1,7 млрд. тенге не эксплуатируется и не принята на баланс местными исполнительными органами. Из-за отсутствия балансодержателя станция находится на консервации.

Установленное на данном объекте оборудование подвергается коррозии, защитная изоляция железобетонных конструкций разрушается. Не решен вопрос с содержанием станции. В итоге сточные воды продолжают загрязнять окружающую среду. Кроме того, были упущены возможности для развития экономики страны. Ведь за счет данных средств можно было решить ряд других немаловажных проблем Кызылординской области.

Аналогичная картина наблюдается в городе Семей, где станция биологической очистки сточных вод до сих пор не введена в эксплуатацию. Из-за отсутствия ряда необходимых сооружений (отсутствие полей фильтрации, аэротенков, вторичных отстойников) очистку сточных вод осуществлять невозможно. Из выделенных 1,4 млрд. тенге, 505 млн. тенге выплачено подрядчику якобы за удорожание стоимости работ.

Таких примеров можно приводить много. Однако отягощает ситуацию не сам факт наличия имеющихся нарушений, а то, что действующее законодательство имеет пробелы, механизмы реализации инвестиционных проектов комплексно не определены. Это приводит к неэффективному и необоснованному использованию бюджетных средств.

- Что можно сказать сегодня об эффективности предоставляемых бизнесу налоговых и таможенных льгот? Достигают ли своей цели многочисленные преференции, которые должны по идее стимулировать малое и среднее предпринимательство в стране?

- Качественное развитие экономики государства возможно за счет становления бизнес–сообщества, которое является единственным локомотивом всей государственной системы. За его счет пополняются казна, решаются социальные проблемы. Поэтому Правительство с момента обретения Казахстаном независимости активно создает условия для развития бизнеса, в том числе и за счет реформирования налогового и таможенного законодательства.

За эти годы было внесено множество изменений и дополнений в действующие законодательные акты. Но бизнес-сообщество до сих пор находится на попечении государства. Так, увеличивается количество инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств. Внедряемые "прорывные проекты" также финансируются государством. Несмотря на увеличение количества льгот и преференций, бизнес не дает ожидаемых результатов для достижения устойчивого экономического роста страны, тому свидетельство - структурный анализ доходов бюджета.

Например, с 2005 года в Налоговый кодекс внесены изменения с предоставлением льгот по налогу на добавленную стоимость – 16 изменений, по корпоративному подоходному налогу – 13 изменений. А уже в 2006 году из-за этих льгот бюджет страны потерял 193,5 млрд. тенге.

В 2007 году при проведении контроля по предоставлению льгот и отсрочек по уплате в бюджет таможенных платежей и налогов в Комитете таможенного контроля Министерства финансов установлено, что, несмотря на снижение количества предоставляемых льгот, отсрочек и зачетов, их общая сумма увеличилась с 403,9 млрд. тенге в 2005 году до 457,3 млрд. тенге в 2006 году. Кроме того, нами в 2007 году установлены факты необоснованного предоставления льгот и зачетов по НДС.

Для повышения отдачи льгот и преференций, предоставляемых бизнесу, Правительству следует постоянно мониторить и периодически оценивать эффективность вводимых привилегий. При этом главным критерием, на мой взгляд, должно быть появление дополнительных налоговых баз хотя бы на ближайшую перспективу. Другим показателем содействия прогрессу предпринимательства должен быть фактор снижения инфляции, чего мы больше ожидаем, чем видим.

- Как известно, непомерный рост административных расходов в нацкомпаниях и акционерных обществах с участием госактивов периодически становится предметом критики в обществе и самого Президента страны. Насколько скромнее стали "аппетиты" госкомпаний?

- В деятельности институтов развития и национальных компаний имеются как достижения, так и недостатки. Положительные стороны общеизвестны. О них много пишут и красиво отчитываются. О недостатках, прежде всего, слабом темпе роста рентабельности, низкой производительности труда, медленном техническом перевооружении, непомерном росте административных расходов национальных компаний и акционерных обществ с участием государства стоит сказать во всеуслышание. И это действительно проблема, которая требует системного подхода.

Анализ результатов контрольных проверок подтверждает рост административных расходов. Они увеличиваются из-за использования средств на цели так называемого "повышенного комфорта" (зарубежные поездки бизнес-класса, содержание дорогих автомобилей и др.).

Причин отсутствия заинтересованности в рациональном использовании имеющихся средств множество: недостаточный контроль национальных компаний курирующими органами со стороны Правительства, неэффективное использование чистых доходов, получаемых национальными компаниями. Из-за отсутствия четких нормативов их распределения большая часть прибыли расходуется на материальное поощрение работников, и только мизерная часть расходуется на переоснащение производства, внедрение инновационных продуктов, повышение производительности труда и т.д.

Хотелось бы привести несколько примеров. По результатам проведения контроля АО "Казахстанский холдинг по управлению государственными активами "Самрук" выявлен ряд нарушений. Так, вплоть до нашей проверки холдингом не для всех входящих в его состав АО утверждены нормативы положенности служебных легковых автомобилей, нормы площадей для размещения административных аппаратов, порядок и условия возмещения расходов работникам, направляемых в служебные командировки, лимиты возмещаемых расходов при предоставлении работникам права пользования мобильной связью и лимиты представительских расходов.

Для устранения данных проблем, чтобы они не стали "хроническими", срочно необходимо принять конкретные меры. Целесообразно законодательно закрепить нормативы затрат для национальных компаний. Чистые доходы, получаемые национальными компаниями и институтами развития, должны распределяться в соответствии с установленными нормативами их распределения. Без внесения ясности по данным вопросам задачи и цели по повышению эффективного использования государственных активов национальными компаниями и институтами развития не будут выполнены.

- Насколько эффективно управляют финансовыми ресурсами действующие в Казахстане институты развития?

- Институты развития в стране работают уже не первый год. Ежегодно со стороны государства подобные институты получают различного рода поддержку, в том числе и финансовую.

Так, в 2007 году значительный рост наблюдается в структуре расходов республиканского бюджета, связанных с приобретением финансовых активов до 369 млрд. тенге, из них 342,4 млрд. тенге направлены на пополнение и формирование уставных капиталов акционерных обществ.

Счетным комитетом в результате проведенных проверок установлено, что из-за отсутствия полноценного мониторинга со стороны администраторов за освоением средств бюджета, акционерные общества нередко размещали бюджетные средства на депозиты банков второго уровня или направляли их на приобретение государственных ценных бумаг (ГЦБ) и на операции РЕПО.

На депозитном счете "Валют-транзит банка" АО "Парк ядерных технологий" и АО "Национальный инновационный фонд" разместили 1,2 млрд. тенге, которые вследствие банкротства банка остались невозвращенными.

В 2007 году АО "Международный центр приграничного сотрудничества "Хоргос" разместил на депозитах 3,6 млрд. тенге, выделенных из республиканского бюджета Министерству индустрии и торговли на создание Международного центра приграничного сотрудничества "Хоргос".

РГП "Центр по недвижимости" Комитета регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан по городу Астане вложил на депозитный счет банка АО "Центркредит" 34,9 млн. тенге, предусмотренных на приобретение жилья для государственных служащих, передислоцированных в Астану. Общая сумма выявленных средств на депозитах по состоянию на 1 января 2008 года составила около 52 млрд. тенге.

Конечно, при наличии таких фактов говорить об эффективности управления финансовыми ресурсами институтами развития пока еще рано. Возможно, причинами послужили отсутствие практики работы подобных институтов в Казахстане, слабая законодательная база, регулирующая ответственность топ-менеджеров. Но, даже при всем этом, повторюсь, пассивную роль играют уполномоченные органы, которые должны осуществлять жесткий мониторинг и оценку эффективности деятельности этих институтов.

- Если "пройтись" по всем администраторам бюджетных программ, то кому можно поставить оценку "отлично", а кому "неудовлетворительно"?

- Интересный вопрос. Однако на сегодняшний день Счетный комитет не дает подобные оценки администраторам бюджетных программ. В будущем, с учетом нарастающей тенденции роста рейтинговых оценок и эффективности их применения, возможно, что данный вопрос будет рассматриваться в нашей деятельности. Выстраивание рейтинга по администраторам бюджетных программ требует детальной проработки. В частности, нужно решить какие параметры или критерии лягут в основу ранжирования, какая система оценок будет применяться (процентная, балльная) и др.

Наша цель – повысить эффективность использования бюджетных средств и качество финансовой дисциплины. И если внедрение рейтингового подхода будет способствовать реализации миссии Счетного комитета, то мы приложим максимум усилий для его применения на практике.

- В прошлом году на открытии первой сессии Парламента, Президент РК Н. Назарбаев призвал "серьезно укрепить систему государственного финансового контроля". Какие меры принимаются в этом направлении Счетным комитетом?

- Действительно, перед всей системой государственного финансового контроля поставлена задача повышения эффективности использования финансовых ресурсов и активов государства на основе улучшения деятельности органов контроля. Но стоит отметить, что деятельность Счетного комитета, как высшего контрольного органа, направлена на повышение эффективности своей деятельности. Другой вопрос - укрепление системы государственного финансового контроля в целом.

Счетным комитетом для реализации поставленной задачи выполняются конкретные мероприятия. Так, в целях дальнейшего совершенствования методологии государственного финансового контроля при председателе Счетного комитета образован Экспертно-консультационный совет, который является постоянно действующим консультативно-совещательным органом.

Кроме того, разработан и утвержден Стратегический план развития Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета на 2007-2011 годы, ориентированный на приоритеты долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития Республики Казахстан, а также на цели и задачи, обозначенные в Стратегическом плане Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) на 2005-2010 годы.

Для усиления научной основы системы государственного финансового контроля, разработки и внедрения новых и передовых методов контрольно-надзорной работы при Счетном комитете в 2007 году образован и уже работает РГП "Центр по исследованию финансовых нарушений".

Но должен отметить, что в Казахстане еще не выстроена четкая система государственного финансового контроля. В этой сфере мы находимся позади всех проведенных рыночных реформ в стране. Именно подразумевая это, Президент страны в прошлом году дал четкие поручения по укреплению независимого внешнего контроля как на республиканском уровне, так и на местном.

Свои предложения по реализации поручения Главы государства, разработанные на основе изучения международного опыта, с учетом государственного устройства Казахстана и других факторов, мы направили в Правительство. Нам остается верить, что поручение Президента будет исполнено.

- Спасибо за интервью.