www.esep.kz, 11 июня

Уважаемый Председатель!

Уважаемые депутаты и приглашенные!

Разрешите представить Вашему вниманию главные особенности и проблемы исполнения бюджета, изложенные в отчете Счетного комитета - заключении на отчет Правительства об исполнении республиканского бюджета за 2007 год.

В целом, как Вы знаете, наш отчет прошел основательные и, на мой взгляд, конструктивные дискуссии на заседаниях рабочей группы и комитетов, а также на расширенном заседании Комитета по финансам и бюджету Мажилиса.

Поэтому в рамках сегодняшних обсуждений позвольте мне в лаконичной форме остановиться на основных вопросах, от правильности решения которых будет зависеть дальнейшая эффективность управления ресурсами и активами государства.

Исполнение бюджета 2007 года происходило в условиях позитивного развития экономики и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, за исключением усиления со второй половины прошлого года негативного влияния на казахстанскую экономику внешних факторов, включая последствия ипотечного кризиса.

В целом, согласно отчету Правительства, основные параметры республиканского бюджета исполнены.

В свою очередь, проведенный Счетным комитетом анализ показывает, что, несмотря на наблюдаемое некоторое улучшение показателей исполнения и снижение погрешностей макро-прогнозирования, параметры бюджета в ходе его исполнения дважды уточнялись и шесть раз корректировались.

Все это, по оценке Счетного комитета, сказалось на качестве исполнения как доходной, так и расходной частей республиканского бюджета.

В этой связи позвольте, в первую очередь, остановиться на отдельных проблемах исполнения доходов бюджета.

Первое, что обращает на себя особое внимание - это уменьшение отношения к ВВП налоговых поступлений республиканского бюджета с учетом перечислений в Национальный фонд с 21,2% в 2006 году до 20,9%, что указывает на снижение уровня собираемости налогов.

По нашей оценке, при стабильности налоговой политики и росте доходов хозяйствующих субъектов данный факт свидетельствует о недостатках мер налогового администрирования.

Так, за 2007 год из 85 предусмотренных в бюджете специфик по доходам не выполнено 26 специфик на общую сумму 39,7 млрд. тенге.

В чем причина складывающейся ситуации?

Приведу пример. Из-за отсутствия взаимодействия налоговых органов с Министерством энергетики и минеральных ресурсов, в доход республиканского бюджета в виде бонусов по 51 контракту не поступило 12,6 млрд. тенге.

Предметом отдельного обсуждения является и проблема качества налоговых проверок.

В частности, Межрегиональным налоговым комитетом № 1 за 2004-2007 годы доначислено налогов и сборов на сумму более 144 млрд. тенге, из них взыскано только 2,5%.

В целом по республике сумма доначисленных налогов и сборов за отчетный год составила более 500 млрд. тенге, из них взыскано в бюджет менее 10%.

Уважаемые депутаты! В отчете Счетного комитета также поднимается проблема наличия дополнительных резервов по увеличению доходов бюджета.

Так, за отчетный год выплаты дивидендов осуществлены 38 акционерными обществами из 119. Значительную часть, или 99% поступлений дивидендов в республиканский бюджет обеспечили только 4 акционерных общества.

При этом, в 2007 году поступление дивидендов на госпакеты акций, находящихся в государственной собственности, составило 29,5 млрд. тенге, или в 2,1 раза больше уточненного назначения.

Данное превышение, по оценке Счетного комитета, свидетельствует о сохранении практики занижения прогнозных показателей доходной части бюджета.

Кроме того, при исполнении бюджета "происходит" незапланированное поступление дивидендов от ряда акционерных обществ, что при наличии четкого механизма учета и контроля за движением активов государства просто-напросто исключается.

К примеру, в отчетном году от ENRCпоступило незапланированных 15 млрд. тенге.

Следующий вопрос - вопрос системного характера, на котором мне хотелось бы остановиться, это влияние налоговых льгот и преференций на формирование доходной части бюджета, точнее на расширение налогооблагаемой базы и на развитие экономики.

Результаты проверок Счетного комитета доказали необходимость проведения комплексного контроля эффективности действия предоставленных налоговых льгот и преференций.

Только за 2007 год общая сумма предоставленных льгот по таможенным платежам и НДС составила свыше 580 млрд. тенге, или 36% от суммы налоговых поступлений, а общее количество налоговых льгот составляет более 170.

К сожалению, приходится констатировать, что на сегодня не проводится сопоставление потерь бюджета из-за применения указанных льгот и преференций с социально-экономическими выгодами, в том числе и перспективными, то есть оценкой реального увеличения налоговой базы, стимулирования роста производства, создания новых рабочих мест.

Также следует отметить, что в настоящее время в республике действуют 11 видов налогов, 13 видов сборов, 10 видов платежей и 4 вида таможенных платежей.

А исполнение доходной части республиканского бюджета, как Вы знаете, зависит от трех-четырех видов крупных налогов. Если конкретно, это: корпоративный подоходный налог, НДС и поступления от использования природных ресурсов.

Наряду с ними функционируют отдельные виды сборов и платежей, поступления которых незначительны и в отдельных случаях не перекрывают затрат на их администрирование.

Например, поступления за использование особо охраняемых природных территорий, также как затраты на его сборы, составляют 25-30 млн. тенге. Аналогичная ситуация складывается по сборам за проезд грузового транспорта.

Эти факты также говорят в пользу проведения контроля эффективности использования тех или иных налогов и сборов.

В качестве итога проведенных Счетным комитетом за отчетный период контрольно-аналитических мероприятий мы вносим наши рекомендации, которые реализуемы в рамках работы по разработке нового Налогового кодекса страны.

Все эти рекомендации включены в шестой раздел Отчета и своевременно направлялись нами в адрес Правительства и уполномоченных органов.

Уважаемые депутаты! Позвольте перейти на обсуждение проблем исполнения расходной части бюджета.

В соответствии с отчетом Правительства, исполнение расходов республиканского бюджета составило 98,9%.

Однако, по оценке Счетного комитета, исполнение расходов бюджета 2007 года составило не более 97%.

При данной оценке нами учтены неосвоенные местными исполнительными органами целевые трансферты на сумму 12,3 млрд.тенге, а также образованная в сумме 33,3 млрд. тенге дебиторская задолженность администраторов бюджетных программ.

В процессе исполнения бюджета от администраторов бюджетных программ возвращены средства в размере 3,9 млрд. тенге и целевые трансферты - 6,5 млрд. тенге.

В течение года свободные остатки бюджетных средств колебались от 13 до 83 млрд. тенге и на конец отчетного года составили 21,6 млрд. тенге.

Общая сумма бюджетных средств, своевременно неиспользованных для решения социально-экономических задач, составила более 70 млрд. тенге.

При анализе качества исполнения бюджетных программ возникает следующий закономерный вопрос.

Как использованные или освоенные бюджетные средства обеспечивали получение ожидаемых результатов и реализацию инвестиционных проектов, в том числе в рамках государственных и отраслевых программ?

В истекшем году была завершена реализация 23 программ, общий запланированный объем финансирования по которым составил свыше триллиона тенге, или более 50% от расходов бюджета.

Счетным комитетом в 2007 году проверена реализация отдельных государственных и отраслевых программ.

В результате установлен ряд недостатков:

во-первых, не осуществляется четкое взаимодействие между органами-координаторами, не проводится качественный мониторинг за их исполнением, вследствие этого, во многих случаях не достигаются цели и ожидаемые результаты программ;

во-вторых, допускается необоснованное планирование затрат;

в-третьих, выделенные бюджетные средства во многих случаях используются неэффективно и необоснованно.

К примеру, при выполнении государственной программы развития космической деятельности в республике не обеспечена реализация 50 (из 62) плановых мероприятий данной госпрограммы, что привело к неэффективному использованию бюджетных кредитов и средств на сумму более 16 млрд. тенге.

Другой пример. При контроле эффективности реализации госпрограммы формирования "электронного правительства" установлены ошибки системного характера.

А именно, недостаточная проработанность управления всем проектом, отсутствие системного подхода к его внедрению, которое позволило бы приблизить уровень готовности республики к целостному электронному правительству в соответствии с мировыми стандартами.

По нашей оценке, неподготовленность к выполнению данной госпрограммы стала одной из причин допущенных финансовых нарушений на сумму более 7,0 млрд. тенге.

Уважаемые депутаты! Учитывая значимость вопросов регионального развития, которые среди прочего зависят и от эффективности проводимой политики межбюджетных отношений, нами проведен анализ освоения трансфертов республиканского бюджета, выделяемых местным бюджетам.

В структуре затрат республиканского бюджета 2007 года трансферты, выделенные областным бюджетам, составили 33,2%, или более 687 млрд. тенге, из них 495 млрд. тенге выделены в виде целевых трансфертов.

За отчетный период Счетным комитетом проведен ряд контрольных мероприятий, по итогам которых мы пришли к следующему заключению.

Несовершенство действующего законодательства по регулированию межбюджетных отношений, механизма предоставления целевых трансфертов, а также отсутствие системной ответственности центральных государственных органов и местных исполнительных органов приводят не только к неэффективному и необоснованному использованию трансфертов, но и не содействуют качественному региональному развитию.

Данное заключение можно подтвердить следующими цифрами.

Установленная Счетным комитетом сумма финансовых нарушений, допущенных при использовании трансфертов, составила более 14 млрд. тенге.

За последние 5 лет собственные доходы местных бюджетов увеличивались ежегодно в среднем на 20-25%, а трансферты на 50-55%, в результате на сегодня в структуре доходов регионов доля трансфертов составляет более 46%, а по некоторым регионам более 70%.

Мы рекомендуем Правительству пересмотреть систему межбюджетных отношений путем укрепления доходной базы местных бюджетов, совершенствовать механизм предоставления целевых трансфертов, в том числе за счет установления четкой системы ответственности администраторов и республиканских, и местных бюджетных программ за достижение конечных результатов.

Уважаемые депутаты! В последние годы в республике увеличиваются расходы бюджета на приобретение финансовых активов, которые в 2007 году составили 369 млрд. тенге и по сравнению с 2006 годом увеличились в 3,6 раза.

Эти средства были направлены на пополнение и увеличение уставных капиталов 44 акционерных обществ.

Результаты проверок Счетного комитета показывают, что акционерные общества, как и в предыдущие годы, значительные бюджетные средства размещали на депозиты банков второго уровня.

Только, по данным 27 акционерных обществ, из выделенных в 2007 году 291,8 млрд. тенге бюджетных средств 139,5 млрд. тенге, или более 48% были размещены на депозиты.

Например, АО "Национальный научно-технический холдинг "Самгау" из полученных бюджетных средств на сумму 15,3 млрд. тенге на приобретение основных средств направлено 0,1 млрд. тенге, а 15,2 млрд. тенге размещено на депозитах в банках, и получен непрофильный доход в размере 83 млн. тенге.

Аналогичная картина наблюдается по другим акционерным обществам.

В свою очередь, отсутствие обоснованных нормативов формирования и использования административных расходов, механизма пополнение увеличение уставных капиталов акционерных обществ за счет средств бюджета приводят к неэффективному использованию значительных государственных финансовых ресурсов, которые, как правило, направляются на увеличение административных расходов.

Кроме того, при использовании активов допускаются финансовые нарушения. Только за отчетный период общая сумма установленных нами нарушений по активам составила 32,2 млрд. тенге.

При этом Счетным комитетом проверки были проведены в 19 республиканских государственных предприятиях, 9 товариществах с ограниченной ответственностью и 26 акционерных обществах, включая государственные холдинги - АО "Холдинг "Самрук" и АО "Фонд устойчивого развития "Казына".

Расходы бюджета на приобретение финансовых активов - один из способов формирования индустриально-инновационного государства. И с точки зрения долгосрочной перспективы данные затраты бюджета, при условии их эффективного освоения, оправданы.

Учитывая это, уважаемые депутаты, мы хотели бы внести на Ваше рассмотрение предложение о включении в постановление Парламента "Об отчетах Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета за 2007 год" разработку Кодексу о государственных активах.

Уважаемые депутаты! Подводя итоги своего выступления, мне хотелось бы озвучить основные показатели работы Счетного комитета за отчетный период.

Контрольные мероприятия проведены на 394 объектах, выявлены нарушения на сумму 132,5 млрд. тенге, из них только по расходной части бюджета - 83,5 млрд. тенге.

По итогам нашей работы на сегодняшнюю дату восстановлено более 6,3 млрд. тенге, в том числе взыскано в бюджет 2,9 млрд. тенге.

Правительством и уполномоченными органами реализовано 26 рекомендаций Счетного комитета, направленных на совершенствование нормативных правовых актов по финансовым и бюджетным вопросам.

В частности, внесены изменения и дополнения в государственные программы развития науки и космической деятельности, а также в постановления Правительства "О среднесрочной фискальной политике", "Правила приобретения товаров, работ и услуг при проведении операций по недропользованию" и др.

Этот перечень можно продолжить.

К дисциплинарной ответственности привлечено 88 должностных лиц и работников объектов контроля, в том числе 23 - освобождены от занимаемых должностей. К административной ответственности привлечено 6 человек.

Здесь же необходимо отметить, что в настоящее время не представляется возможным привлечь к ответственности должностных лиц, уволившихся из госорганов, но имеющих отношения к выявленным нарушениям.

Для привлечения указанных лиц к ответственности, а также с целью усиления предотвращающего финансовые нарушения эффекта необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Гражданский и Административный кодексы.

Во многих случаях мотивом отказа в возбуждении уголовных дел является отсутствие нормативных правовых актов о финансовых нарушениях, что затрудняет работу сотрудников финансовой полиции в части четкого формулирования содержаний и видов финансовых нарушений.

В связи с этим хочу привести пример.

Счетным комитетом в Комитете лесного и охотничьего хозяйства выявлены факты приобретения вместо новых пяти пожарных автотранспортных средств 1974-1987 годов выпуска бывших в употреблении.

Материалы контроля направлены нами в финансовую полицию. Ими отказано в возбуждении уголовного дела за отсутствием состава преступления, ввиду не предъявления покупателем иска поставщику.

Факты нарушения налицо, а нормы действующих законодательных актов не позволяют обосновать нарушения. И таких примеров можно привести много.

В завершении своего выступления мне хотелось бы отметить, что нам необходимо работать на предупреждение финансовых нарушений, а не на их ежегодную фиксацию.

А для этого сама система действующих контрольных органов нуждается в реформировании.

В рамках разработки нового Бюджетного кодекса Счетным комитетом предложена схема госфинконтроля, предполагающая полное исключение дублирования функций контролирующих органов, четкое разграничение компетенции каждого госоргана финансового контроля и повышение реальной пользы от их работы.

Хочется верить, что Правительство всесторонне изучит предлагаемую схему и поддержит позицию Счетного комитета.

Уважаемые депутаты! Позвольте в заключении своего выступления заверить вас в том, что замечания и предложения, высказанные вами в ходе обсуждения отчета Счетного комитета, будут восприняты нами как руководство к действию.

В свою очередь, позвольте выразить надежду, что предлагаемые Счетным комитетом рекомендации, отраженные в отчете и направленные на укрепление финансовой дисциплины, на обеспечение реализации задач, отраженных в послании Главы государства народу Казахстана, найдут поддержку с Вашей стороны.

Благодарю за внимание!