Жигер Байтелесов, Пресс-служба Аппарата Мажилиса Парламента РК, 29 октября

Концепцию законопроекта "О миграции населения" представила сегодня в Мажилисе ответственный секретарь Министерства труда и социальной защиты населения РК Тамара Дуйсенова. Документ изложен в рамках международного семинара по наилучшей законодательной практике в области миграции.
Согласно новому Закону иностранные специалисты и сезонные работники будут привлекаться по установленной Правительством квоте. В настоящее время устанавливается лишь общая квота на иностранную рабочую силу, тогда как в мировой практике наряду с общей квотой используются иные вилы квот, такие как отраслевые (Великобритания, Канада, Испания), страновые (почти все страны Европы, США) и другие виды.
Проектом определены типы мигрантов в соответствии с целью прибытия в страну: для получения образования, осуществления трудовой деятельности, туризма,
воссоединения семьи, возвращения на историческую родину, приобретение гражданства, по гуманитарным и политическим мотивам.
Для привлечения и закрепления высококвалифицированных специалистов определена иммиграция с целью образования для обучающихся в общеобразовательных школах, студентов и учащихся, стажеров.
Для обеспечения инвестиционной привлекательности страны предлагается дифференциация трудовых мигрантов на категории: иностранные работники; сезонные иностранные работники и бизнес-иммигранты. Иностранные специалисты и сезонные работники будут привлекаться по установленной Правительством квоте.
С учетом мирового опыта и современных национальных условий планируется устанавливать страновую квоту для селекции страны исхода трудовых мигрантов и лимитирования их количества, а также дифференцированный порядок и селективный механизм привлечения трудовых мигрантов, что позволит повысить инвестиционную привлекательность страны, расширить использование высококвалифицированных специалистов и передовой опыт ведения бизнеса.
Законопроектом предусматривается введение изменений в политике этнической миграции. Повысится роль загранучреждений РК в работе с этническими казахами, проживающими за рубежом, в том числе выезжающими на историческую родину; изменится порядок подачи заявления (если ранее заявления на включение в квоту и присвоение статуса "оралман" подавались по мере въезда в РК, то проектом предусматривается также возможность подачи заявления и через загранучреждения РК), будет дифференцирован объем предоставляемой социальной поддержки в зависимости от регионов расселения оралманов. Кроме того, будет введена обязанность возмещения средств, полученных в виде социальной поддержки в случае невыполнения условий при включении в квоту иммиграции.
С целью усовершенствования информационной системы управления миграцией будет создана единая система учета миграционных потоков; единый банк данных учета въезда и выезда мигрантов с указанием цели пребывания и получения социальной поддержки (в случае, если она предусмотрена), к которому будет обеспечен доступ всех уполномоченных органов по вопросам миграции.
Кроме того, законопроектом предусматриваются меры по предупреждению незаконной миграции и усилению ответственности за нарушение законодательства. Для этого будут введены единые условия въезда трудящихся-мигрантов и единой системы учета миграционных потоков, сокращение срока пребывания трудящихся -мигрантов в РК, выдворение незаконных мигрантов. Также будет предусмотрена ответственность трудящихся-мигрантов за незаконный въезд на территорию РК, незаконный выезд из РК и оказание содействия в их совершении; за нарушение правил пребывания в РК и транзитного проезда через территорию РК и ответственность работодателя за использование трудящихся мигрантов, незаконно пребывающих на территории РК.
* * *
Отвечая на депутатские вопросы, докладчик пояснила, что данный законопроект разработан в соответствии с Концепцией миграционной политики на 2007-2015 годы, утвержденной Указом Президента РК от 28 августа 2007 года. Была создана рабочая группа с участием заинтересованных государственных органов, депутатов Мажилиса Парламента, представителей MOM, MOT и ОБСЕ. Все положения и нормы законопроекта приведены в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами, международными обязательствами и национальными интересам Республики Казахстан.
С комментариями и рекомендациями по данному законопроекту выступили: Эллис Томас, представитель департамента законодательной поддержки, ОБСЕ/БДИПЧ (Бюро демократических институтов и прав человека), Светлана Рахимова, старший технический советник, Международная организация труда (МОТ), Павел Шалусь, представитель Международной организации по миграции (MOM). Работа секции завершилась общим обсуждением представленного законопроекта по миграции и комментариев экспертов.
После сессии "Законодательство Казахстана в области миграции" работа семинара продолжилась во второй сессии, которая была посвящена международным стандартам в области миграционной политики. Глава департамента по законодательной поддержке ОБСЕ/БДИПЧ Марта Аклер представила вниманию участников семинара доклад "Ознакомление с работой БДИПЧ по предоставлению законодательной поддержки в области прав человека". Представитель департаменгамиграции и свободы передвижения ОБС Е/БДИПЧ Марта Киндлер выступила с докладом "Стандарты и обязательства ОБС Е в области миграции". Доктор Норберт Сайрус, Международный эксперт по вопросам миграции, представил сравнительный анализ международных стандартов и миграционной политики и привел примеры наилучшей практики по вопросам миграции. Национальный эксперт по вопросам миграции Вадим Ни выступил с докладом "Законодательство Казахстана и международные инструменты в области трудовых прав и миграции".
В завершении семинара были обсуждены доклады экспертов, подведены итоги встречи.
* * *
Организаторы семинара: Министерство труда и социальной защиты населения, Комитет по социально-культурному развитию Мажилиса Парламента РК, Социальный совет фракции НДП "Hyp Отан" в Мажилисе Парламента РК совместно с Центром ОБСЕ в городе Астане, Международной организацией труда, Европейской комиссией и Международной организацией по миграции.
С приветственным словом выступили: Гульшара Абдыкаликова - министр труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, представигель МОТ в Республике Казахстан, Жаннет Клетцер - заместитель Главы Центра ОБСЕ в Астане. Сопредседательствовала на семинаре депутат Мажилиса Елена Тарасенко.
* * *
Тезисы доклада ответственного секретаря Министерства труда и социальной защиты населения РК Т. Дуйсеновой:
С первых лет независимости регулирование миграционных процессов относится к одному из важных направлений государственной политики. Основу миграционной политики Казахстана составляют:
- Конституция Республики Казахстан, закрепившая право граждан на свободное передвижение и выбор места жительства, права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства;
- Закон "О миграции населения" принятый в 1997 году;
- Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы.
Центральное место в миграционной политике Республики Казахстан занимает регулирование этнической миграции.
Начиная с 1993 года, переселение этнических мигрантов регулируется установлением квоты иммиграции. Квота иммиграции оралманов в последние годы (2005-2008 гг.) составляла 15 тыс. семей в год. С 2009 года, в соответствии с поручением Главы государства, квота иммиграции оралманов увеличена до 20 тыс. семей в год.
В демографическом отношении более половины оралманов (54,1 %) - лица трудоспособного возраста. На долю детей до 18 лет приходится 41,2 % и пенсионеров - около 5% общей численности оралманов. В целом эти цифры показывают тот позитив, который мы ожидали.
Одновременно структурные изменения в экономике и ее инновационное обновление в условиях определенного дефицита местных квалифицированных кадров превратили в один из ведущих трендов ввоз иностранной рабочей силы.
В докризисных условиях в экономику Казахстана ежегодно привлекалось от 25 тыс. до 59 тыс. иностранных специалистов из более чем ста стран мира.
В соответствии с принятыми на себя международными обязательствами Республика Казахстан принимает и обеспечивает социальную защиту беженцев. На 1 октября текущего года в Казахстане зарегистрировано 527 беженцев. Большинство из них (523 чел.) выходцы из Афганистана.
В целях регулирования отношений, складывающихся в данной сфере, в настоящее время разработан и находится на рассмотрении Мажилиса Парламента РК проект Закона Республики Казахстан "О беженцах".
В условиях урбанизации и структурных изменений в экономике значительные масштабы приобрела и внутренняя миграция населения.
В процессы межобластной и внутриобластной миграции в 1991 - 2008 гг. оказались вовлечены около 5 млн. человек. К настоящему времени численность внутренних мигрантов стабилизировалось на уровне 300,0 тыс. человек в год. Основная часть внутренних мигрантов – сельское население.
Отрицательное сальдо миграции по итогам 2007 - 2008 годов имеет место во всех областях республики, кроме Карагандинской и Мангистауской областях и городов Астана и Алматы.
Сложившаяся, таким образом, миграционная ситуация имеет не только позитивные последствия, но и содержит в себе ряд вызовов.
Первое, мировые интеграционные процессы и обострение конкуренции за человеческие ресурсы в условиях старения населения привели к сокращению положительного сальдо миграции и относительному увеличению выезда казахстанских граждан из страны.
Второе, несоответствие квалификационно-профессиональной структуры спроса и предложения рабочей силы, значительная дифференциация региональных рынков труда обусловили привлечение и использование иностранной рабочей силы низкой квалификации. Сохранение данной тенденции в будущем может негативно сказаться на конкурентоспособности страны.
Третье, увеличение нелегальной миграции из стран Центральной Азии приводит к росту конкуренции на внутреннем рынке труда, ухудшению позиций местных работников низкой квалификации и появлению социальной напряженности.
Четвертое, стихийное перемещение внутренних мигрантов привело к напряжению на рынках труда: трудоизбыточности в одних регионах и дефициту рабочих рук – в других. Низкие адаптационные возможности внутренних мигрантов при отсутствии государственного регулирования и социальной поддержки зачастую сопровождаются маргинализацией и превращением внутренних мигрантов в группу высокого социального риска. О чем свидетельствуют события в поселках Шанырак, Бакай вблизь г. Алматы.
Реальный потенциал угроз и вызовов, сложившихся в миграционной сфере, может быть нейтрализован и предупрежден проведением взвешенной миграционной политики. С сожалением приходится признать:
- несовершенство национального законодательства. В нем нет четкой классификации видов и типов миграционных потоков. Так в действующем ЗРК "О миграции" регулируются только лишь процессы, связанные с трудовой и этнической миграцией и эмиграцией. Законодательно не закреплен системный подход к регулированию миграционных процессов во взаимосвязи с экономической, социальной и демографической политикой;
- имеют место институциональные проблемы. Отсутствие законодательной регламентации функции уполномоченных органов по вопросам миграции осложняет координацию деятельности данных органов и снижает эффективность государственного управления.
- несовершенно информационное сопровождения управления миграционными процессами. Отсутствует единая система учета, прогнозирования и планирования развития миграционных процессов.
В этой связи, как отмечал Глава государства, нам нужна современная Концепция миграционного законодательства.
Целью концепции, которую мы сегодня представляем Вашему вниманию, является обновление политики управления миграционными процессами в интересах социально-экономического развития страны, реализации потенциала мигрантов, укрепления национальной консолидации, обеспечения безопасности и стабильности.
Основные новации концепции заключаются в:
- законодательном установлении видов, типов и форм миграционных потоков;
- создании селективного механизма управления миграционными потоками (в зависимости от видов, типов и форм развития миграционных процессов;
- совершенствовании институциональных условий обновления миграционной политики;
- создании целостной системы мониторинга, анализа, прогнозирования и планирования миграционных процессов.
Хочу обратить Ваше внимание на законодательно установленные типы миграции:
Для привлечения и закрепления высококвалифицированных специалистов в качестве самостоятельного типа определена иммиграция с целью образования по следующим категориям:
• обучающиеся в общеобразовательных школах;
• студенты и учащиеся;
• стажеры.
Проектом закрепляется права студентов и стажеров на трудовую деятельность во время обучения и возможности смены разрешения на обучение разрешением на трудовую деятельность после завершения обучения.
В действующем законодательстве, этот тип миграции не урегулирован.
В проекте предлагается дифференциация трудовых мигрантов на категории:
- иностранные работники;
- сезонные иностранные работники и
- бизнес-иммигранты.
Иностранные специалисты и сезонные работники будут привлекаться по установленной Правительством квоте.
В настоящее время, в действующей практике, устанавливается лишь общая квота на иностранную рабочую силу, тогда как в мировой практике наряду с общей квотой используются иные виды квот, такие как отраслевые (Великобритания, Канада, Испания), страновые (почти все страны Европы, США) и другие виды.
С учетом мирового опыта и современных национальных условий видится возможным установление квоты по приоритетным проектам, по отдельным отраслям, а также общую квоту для экономики в целом.
Для селекции страны исхода трудовых мигрантов и лимитирования их количества будет устанавливаться страновая квота.
В рамках квоты будут выдаваться два вида разрешений: работодателям на привлечение иностранных работников; иностранным работникам на трудоустройство.
При этом:
- разрешение работодателю на привлечение иностранного работника будет выдаваться в соответствии с действующим порядком с учетом совершенствования системы балльной оценки;
-разрешение иностранному работнику на трудоустройство, список которых определяется Правительством РК, будет предоставляться в упрощенном порядке посредством регистрации привлекаемых работников.
Вне квоты будут привлекаться:
- иностранных работников привлекаемых финансовым центром города Алматы;
- иностранных работников, привлекаемых в порядке внутри корпоративного перемещения;
- бизнес-иммигрантов.
При этом, условием деятельности бизнес-иммигрантов является:
- регистрация в качестве юридического лица в РК или принятие участия в уставном капитале коммерческих организаций путем вхождения в состав участников юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории РК в соответствии с гражданским законодательством;
- внесение в банк второго уровня РК сумму денежных средств, установленную законодательством РК.
Таким образом, дифференцированный порядок и селективный механизм привлечения трудовых мигрантов позволяет повысить инвестиционную привлекательность страны, расширить использование высококвалифицированных специалистов и передовой опыт ведения бизнеса.
На повышение привлекательности страны для иммигрантов также направлено регулирование семейной иммиграции.
Впервые в соответствии с международной практикой в национальное законодательство вводиться понятие "спонсоров" - лиц, имеющих право на воссоединение семьи. Ими являются:
- граждане РК;
- этнические казахи – соотечественники;
- иммигранты, постоянно проживающие на территории РК.
В политике этнической миграции наряду с сохранением преемственности (квота, присвоение статуса "оралман") вносятся определенные изменения:
- повышается роль загранучреждений РК в работе с этническими казахами, проживающих зарубежом, в том числе выезжающими на историческую родину;
- меняется порядок подачи заявления. Если ранее заявления на включение в квоту и присвоение статуса "оралман" подавались по мере въезда в РК, то проектом предусматривается также возможность подачи заявления и через загранучреждения РК;
- объем предоставляемой социальной поддержки будет дифференцирован в зависимости от регионов расселения оралманов;
- вводится обязанность возмещения средств, полученных в виде социальной поддержки в случае невыполнения условий при включении в квоту иммиграции.
Уточняются условия иммиграции с целью приобретения и/или восстановления гражданства, то есть условия въезда и пребывания на территории РК.
В целях выполнения международных обязательств определятся условия иммиграции по гуманитарным и политическим мотивам.
К категории иммигрантов по гуманитарным и политическим мотивам наряду с беженцами и лицами, которым предоставлено политическое убежище, законопроект относит:
• миссионеров;
• волонтеров;
• иммигрантов, прибывающих в Республику Казахстан в рамках международных договоров с целью оказания благотворительной, гуманитарной помощи и предоставления грантов.
При этом данная категория иммигрантов не вправе заниматься на территории РК деятельностью не предусмотренной целями въезда.
Для упорядочения процессов внутренней миграции и повышения территориальной мобильности трудовых ресурсов впервые законодательно устанавливаются нормы, регулирующие внутреннюю миграцию.
В соответствии с законопроектом внутренние мигранты делятся на:
- организованно переселяемые внутренние мигранты (переселенцы);
- самостоятельно переселяющиеся (по собственному волеизъявлению) внутренние мигранты.
В отдельных случаях предусматриваются установление квоты организованно переселяемых семей граждан РК из административно-территориальных единиц с особо неблагоприятными экологическими условиями.
Переселенцам, включенным в квоту внутренних мигрантов, будет оказана необходимая социальная поддержка, включающая расходы по проезду к постоянному месту жительства и провозу имущества, а также льготные кредитные займы для строительства, восстановления или приобретения жилья.
Порядок эмиграции сохраняется прежний.
В целях обеспечения транспарентности выдачи мигрантам разрешения на въезд, для всех категорий вводятся единые условия:
- подтверждение своей платежеспособности;
- обладание профессиональными компетенциями;
- подтверждение отсутствия судимости (за исключением сезонных работников);
- предъявление медицинской справки;
- наличие медицинской страховки (за исключением сезонных работников).
Таким образом, как видите, либерализация миграционного законодательства сопровождается ужесточением требований на въезд.
Совершенствуется информационная система управления миграцией. Предполагается создание:
- единой системы учета миграционных потоков;
- единого Банка данных учета въезда и выезда мигрантов с указанием цели пребывания; получения социальной поддержки (в случае, когда она предусмотрена) и др.
К единому Банку данных будет обеспечен доступ всех
уполномоченных органов по вопросам миграции.
Законопроектом предусматриваются меры по предупреждению незаконной миграции и усилению ответственности за нарушение законодательства.
В этой связи предусматривается:
- введение единых условий въезда трудящихся-мигрантов и единой системы учета миграционных потоков;
- ответственность трудящихся-мигрантов за незаконный въезд на территорию РК, незаконный выезд из РК и оказание содействия в их совершении;
- ответственность трудящихся-мигрантов за нарушение правил пребывания в РК и транзитного проезда через территорию РК;
- ответственность работодателя за использование трудящихся-мигрантов, незаконно пребывающей на территории РК;
- сокращение срока пребывания трудящихся-мигрантов в РК;
- выдворение незаконных мигрантов.
Таковы основные направления концепции совершенствования миграционного законодательства. Над ней работали специальная рабочая группа из заинтересованных государственных органов, в том числе: МИД, МВД, КНБ и погран. службы РК.
Нашими коллегами из международных организаций были представлены комментарии к миграционному законодательству 29 стран Европы, опыт которых был использован в разработке концепции.