Эдуард Каманин, Эксперт Казахстан", 8 марта

В феврале мажилис одобрил проект закона "О недрах и недропользовании", призванный заменить действующий одноименный закон от 27 января 1996 года и закон "О нефти" от 28 июня 1995 года. Данный документ планировалось принять еще в конце 2008 года, и правительство повсеместно презентовало его основные положения. Однако тогда этого не случилось. Модернизация закона, как, впрочем, и модернизация экономики, приняла затяжной характер.

Углеводо-родина
В прошлом веке декларировалась политика создания наиболее благоприятных условий для иностранных инвесторов. С начала 2000-х власти взяли курс на усиление госконтроля за деятельностью недропользователей. В 2003 году закон об иностранных инвестициях 1994 года был заменен новым законом "Об инвестициях", исключившим многие льготы для иностранных инвесторов. Появляется термин "ресурсный национализм", пишутся поправки к законам о нефти и о недропользовании, к Налоговому кодексу.
Претензий к нефтяникам много. Это и недостаточная прозрачность бизнеса, и нарушения экологического законодательства. Особым пунктом идет низкий уровень казахстанского содержания. Действительно, компании не торопятся форсировать решение этого вопроса. К примеру, в результате проведенных в 2009 году встреч крупных компаний с малым и средним бизнесом было подписано более 11 тыс. контрактов на общую сумму 747 млрд тенге. Это с трудом позволило подтянуть "казахстанское содержание" до средних по стране 60%. При этом говорить о качественном увеличении местного содержания, в частности о развитии нефтяного машино– и судостроения, не приходится. Индустрия Казахстана "катастрофически отстает" от развитых стран по производительности труда, технологической оснащенности. Внутренний рынок завален импортной продукцией, конкурировать с которой очень сложно.
В структуре казахстанского импорта 44% (на 15 млрд долларов) приходится на продукцию машиностроения, внутреннее производство обеспечивает лишь 10% от закупаемой в Казахстане продукции. Неудивительно, что, к примеру, отечественное производство нефтегазовых стальных труб не покрывает дефицита и составляет 10% к объему импорта, а из 10 плавучих буровых установок (ПБУ) только одна – казахстанская, да и та с глубиной бурения до двух тысяч метров. А ведь в Казахстане ежегодно устанавливается одна-две ПБУ. Притом что все расходы государство возмещает недропользователям нефтью, та же Exxon Mobil заказала еще две ПБУ – и снова за рубежом.

Не все сразу и не всем
С 1 января 2009 года введен новый Налоговый кодекс, прекративший и действие закона, регулирующего Соглашения о разделе продукции (СРП) от 8 июля 2005 года. До 1 апреля будут внесены предложения по переоформлению ранее заключенных СРП на контракты в рамках действующей в Казахстане общей системы налогообложения нефтяной отрасли.
В течение последних лет шла работа и по изменению закона "О недрах и недропользовании". В общей сложности депутаты внесли более 1 700 поправок, из которых было принято 653. Предложения касались улучшения инвестиционного климата, развития геологоразведки и добычи природных ископаемых, защиты интересов государства в сфере недропользования.
В проекте закона содержится ряд изменений концептуального характера. В частности, компания-инвестор должна предложить наибольшую сумму подписного бонуса (разовую выплату при поручении прав на недропользование), наибольшую сумму социальных отчислений в местные бюджеты в регионе, где намерена работать, и наибольший уровень казахстанского содержания.
Упраздняется институт единого контракта на разведку и добычу полезных ископаемых. Контракты на совмещенную разведку и добычу в соответствии с новой редакцией будут заключаться по решению правительства только для участков месторождений, имеющих стратегическое значение и (или) сложное геологическое строение. Вместе с тем "недропользователь, обнаруживший и оценивший месторождение на основании контракта на разведку, имеет исключительное право на заключение контракта на добычу без проведения конкурса на основе прямых переговоров", что можно расценить как сохранение эксклюзивных условий для некоторых компаний. Предложены также новые редакции ряда статей законопроекта.
Каким окажется утвержденный вариант законопроекта, сказать сложно. Однако в целом, несмотря на огромное количество новшеств, влияющих на общий режим недропользования, слова песни старые: "казахстанское содержание", "права и обязанности недропользователя", "полномочия компетентных органов" и так далее. И это понятно. Добывающий сектор и сырьевой экспорт остаются доминирующими в экономике Казахстана, фактором, нивелирующим влияние мирового кризиса на экономические показатели страны и позволяющим поддерживать ее бюджет.

Новые времена
Хотя, как и прежде, власти провозглашают принцип "создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведение операций по недропользованию", на деле изменения в законодательстве ужесточают условия для инвесторов.
В отличие от, например, Венесуэлы или Боливии, где изменением стратегии и установлением нового порядка занялись новые власти, в Казахстане смену курса проводит прежняя администрация. Главная цель проводимой политики – сокращение уровня влияния иностранных инвесторов в нефтегазовом комплексе и увеличение доли государства в крупных нефтегазовых проектах, но с продолжением их совместной реализации.
В январе текущего года на совещании с членами правительства по итогам работы за 2009 год и планам на 2010 год президент Нурсултан Назарбаев заявил о необходимости перехода иностранных недропользователей на налогообложение по действующему законодательству: "Все наши контракты работают по налоговому законодательству на момент их подписания, нам надо проработать вопрос о том, чтобы выходить из зоны неприкосновенности, чтобы все работали по тем же изменениям в налоговом законодательстве, которые произойдут в будущем… Времена идут, жизнь меняется во всем мире, интересы государства к этому нас подталкивают".
Условия "жизни на трубе" действительно изменились. Цены на нефть с семи долларов за баррель, когда заключалась львиная доля контрактов с недропользователями, сегодня выросли более чем до 70 долларов. Однако большинство компаний-недропользователей уже и так работают в национальном режиме, поэтому адресность нового закона очевидна. Тем не менее власти вряд ли будут доводить дело до резкой конфронтации с крупнейшими инвесторами, вплоть до расторжения контрактов.
Как показал пример Кашагана, скорее всего, начнутся сложные переговоры, и теперь, по-видимому, в первую очередь это коснется Карачаганака, поскольку это единственный из крупных проектов, в котором правительство не имеет доли участия. По информации агентства Bloomberg, казахстанское правительство намеревается купить 10-процентную долю в Karachaganak Petroleum Operating BV (KPO), в котором BG Group и Eni владеют по 32,5% акций, Chevron – 20%, ЛУКОЙЛ – 15%.

Чем сердце успокоится
Однозначной оценки последствий новой политики для инвесторов пока нет. С одной стороны, к примеру, консолидированный объем добычи сырья по группе компаний "КазМунайГаз" в прошедшем году сравним с тем, что извлекла из наших недр китайская CNPC – 18,7 млн и 18,57 млн тонн нефти соответственно. А ведь CNPC пришла в Казахстан лишь в 1997 году, значительно позже других иностранных инвесторов.
С другой стороны, можно отметить, что, несмотря на рост добычи нефти, объем инвестиций в нефтегазовом секторе в прошлом году сократился на 10,1%. Особенно заметно падение инвестиций в разведку полезных ископаемых – на 17,2%. Таким образом, меры воздействия со стороны казахстанского законодательства – это, скорее, превентивные предупреждения, которые на практике направлены на усиление позиций казахстанской стороны во время переговоров.
Ярким примером этого стал пакет поправок к закону "О недрах и недропользовании", принятый казахстанским парламентом в рекордные сроки: 26 сентября 2007 года они были одобрены нижней палатой, 27 сентября – сенатом. Поправки наделили правительство Казахстана правом в случае выявления в уже заключенном контракте потенциального ущерба "экономическим интересам страны" требовать от недропользователя изменений условий контракта, вплоть до его одностороннего расторжения. Власти отрицали связь между спешным принятием поправок и проблемами разработки Кашаганского месторождения международным консорциумом. Однако внесенные в закон поправки позволили правительству Казахстана заметно изменить расклад сил как на Кашагане, так и других крупных проектах.
Таким образом, утверждать, что принятие нового законодательства в одночасье лишит "священных коров" сырьевого сектора предоставленной ранее самими же властями "неприкосновенности", вряд ли стоит. Страх на инвесторов нагонялся уже не раз, но как только доходило до конкретного дела, мало что менялось.