Николай Кузьмин, "Эксперт Казахстан", 28 июня

Разделение законодательной и исполнительной ветвей власти в нашей стране долгое время оборачивалось борьбой парламента и правительства, обостряющейся в период принятия и утверждения республиканского бюджета. По форме утверждение бюджета было похоже на сдачу экзамена министрами придирчивой комиссии. Экзаменаторы, как водится, уличали правительство в незнании предмета, в неподготовленности к экзамену, угрожали поставить двойку, а правительство оправдывалось и обещало исправиться в следующем семестре. Заканчивалось все, как водится, тем, что бюджет в конце каждого года утверждался, а к концу июня, перед парламентскими каникулами, утверждался отчет о бюджете за предыдущий год.
Сегодня все депутаты нынешнего парламента избраны исключительно по спискам президентской партии (кроме тех, которые просто назначены президентом), а правительство выполняет предвыборные обещания той же самой партии. Следовательно, ни причин для межвидовой борьбы, ни условий для нее у депутатов с министрами не осталось (подробнее см. "Системообразующая партия [1]", "Эксперт Казахстан" №17–18 от 11 мая 2009 года).
Но критика правительства для депутатов стала сродни вредным привычкам и даже приобрела характер зависимости. Депутаты понимают бессмысленность и даже вред борьбы с правительством, но не могут отказаться от нее, поскольку она приносит им то ли некое извращенное удовольствие, то ли временное облегчение. Поэтому рассмотрение отчета правительства об исполнении бюджета за 2009 год депутаты с невротической настойчивостью пытались превратить в выяснение того, почему правительство не научилось ни собирать, ни тратить деньги. Мажилис и сенат терзали своими вопросами министра финансов Болата Жамишева то вместе, то раздельно в течение почти двух месяцев. В качестве аргументов для критики они использовали отчет Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, который представлял председатель комитета Омархан Оксикбаев.
Некоторые радикально настроенные депутаты даже намекали на возможность вотума недоверия правительству. Как сказал мажилисмен Ержан Исакулов, "в прошлом году неосвоение, и в этом году опять неосвоение… Надо же, в конце-то концов, государству взять и разработать механизм, с тем, чтобы не было таких недостатков". Его коллега Толебек Космамбетов счел, что отчет Счетного комитета даже позволяет признать работу правительства неудовлетворительной.
В действительности отчеты правительства и Счетного комитета суть теза и антитеза, они олицетворяют собой единство и борьбу противоположностей. Для того чтобы добиться желаемого синтеза, явленного в виде парламентского утверждения, требуется переосмысление несовпадающих понятий. И тогда отчеты правительства и Счетного комитета будут выглядеть как две башни единой крепости под названием "государственное планирование, ориентированное на результаты".

И вот вам результат
Министр финансов Болат Жамишев, представлявший отчет правительства сначала мажилису, потом сенату, потом обеим палатам одновременно, в сжатом виде описал работу правительства так: "Несмотря на сложную ситуацию, в бюджет 2009 года поступило в виде налогов и других платежей 2 трлн 800 млрд тенге. На реализацию бюджетных программ было израсходовано 3 трлн 311 млрд тенге, дефицит бюджета сложился в размере 510 млрд тенге".
Выводы Счетного комитета не лишены парадоксальности. С одной стороны, правительство справилось с основными поручениями, данными президентом в его посланиях народу Казахстана. Кроме того, дважды уточненные и многократно пересмотренные параметры республиканского бюджета исполнены. А исполнительная власть в полном объеме выполнила свои социальные обязательства.
С другой стороны, работа правительства была неэффективной. "Правительством РК не предприняты исчерпывающие меры по разработке эффективного механизма управления активами государства. По нашему мнению, отсутствие системной и последовательной стратегии субъектов квазигосударственного сектора, слабый маркетинговый анализ сегментов рынка при отборе инвестиционных проектов, практика размещения институтами развития свободных средств на депозитах в банках второго уровня, недостаточная координация со стороны правительства приводят к нерациональному использованию средств республиканского бюджета", – заявил Омархан Оксикбаев депутатам.
На самом деле именно нынешнее правительство занялось тем, что уже давно существует в других странах, – внедрением системы государственного планирования, ориентированного на результаты. Соответствующая концепция была разработана и принята в конце 2007 года. В ней указывалось, помимо прочего, что в бюджетном процессе необходимо обеспечить переход от метода "управления бюджетными средствами" к методу "управления результатами". Метод "управления результатами" подразумевает, что бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
Модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования, ставит на первое место обоснование конечных результатов в рамках бюджетных программ, расширяя самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. Фиксированными являются лишь долгосрочные переходящие лимиты финансирования на выполнение определенных функций и программ, а детализация направлений использования этих расходов осуществляется самими администраторами бюджетных средств.
Бюджетные программы должны демонстрировать непосредственную связь между распределением бюджетных средств и результатами их использования в соответствии с установленными стратегическими направлениями и целями. Кем именно и в каком виде эти направления устанавливаются, не уточняется.
Видимо, речь должна идти о стратегических планах, принимаемых министерствами и другими госорганами. Но о них ни правительство, ни Счетный комитет не упоминали. В Конституции сказано, что правительство разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства. Про стратегические направления и цели в Конституции вообще ничего не сказано, зато у партии "Нур Отан" есть стратегия действий на 2009–2012 годы, в которой целый раздел посвящен как раз стратегическим целям и задачам.

Юридическое оформление реальности
Болат Жамишев сослался на критерии, ни в одной из статей Конституции не упомянутые, а именно что при исполнении республиканского бюджета за 2009 год были полностью выполнены все обязательства НДП "Нур Отан", изложенные в Народной платформе партии. Основания для того, чтобы ссылаться на партию, есть. Ведь в предвыборной платформе сказано: "В случае победы на выборах наша предвыборная платформа станет основой программы действий правительства на ближайшие пять лет".
Однако проверить заявление министра о выполнении партийных обязательств затруднительно. Во-первых, обязательства партия взяла на ближайшие пять лет, но без разбивки по годам. Кроме того, сформулированы они с использованием выражений "мы намерены добиваться" и "мы будем стремиться". Например, добиваться совершенствования нормативной правовой базы по вопросам предпринимательства, устранения административных барьеров; сокращения административных процедур и контрольных функций государственных органов; совершенствования систем налогообложения, финансово-кредитной поддержки для субъектов малого и среднего бизнеса. Насколько совершенной должна стать нормативно-правовая база, какое количество административных барьеров должно быть устранено по итогам года и до какого предела должны быть сокращены контрольные функции государственных органов, в предвыборной платформе по понятным причинам не указывается.
Если правительство отчитывается об исполнении республиканского бюджета, ссылаясь на предвыборные обещания партии, то партия, в свою очередь, берет на себя обязательство "обеспечить полную реализацию Антикризисной программы правительства Республики Казахстан и минимизацию негативного влияния мирового экономического кризиса". Именно так сказано в документе под названием "Стратегия действий партии на 2009–2012 годы". В нем же отмечается, что доверие народа обязывает партию формировать актуальную политическую и экономическую повестку завтрашнего дня, разрабатывать новые ориентиры развития казахстанского общества. Для этого будут привлекаться партийцы с креативным мышлением. Таким образом, партия будет участвовать в определении социально-экономических норм и ориентиров, которые станут определяющими в развитии казахстанского общества в ближайшие десятилетия.
Наконец, в качестве основной стратегической задачи для партии на предстоящий период определено формирование устойчивой общенациональной коалиции сторонников лидера нации.
Видимо, не случайно на том же заседании парламента, на котором утверждались два отчета, было заслушано и принято к сведению послание Конституционного совета "О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан". Председатель Конституционного совета Игорь Рогов объявил, что принятые недавно парламентом законы о лидере нации являются "по сути юридическим оформлением той реальности, которая существует в нашем обществе". А Конституционный суд, напомнил он, термин "лидер нации" употребил еще десять лет назад в специальном постановлении о разграничении понятий "действующий президент" и "первый президент". Видимо, эти слова заставили депутатов вспомнить о своем прямом предназначении, и они единогласно утвердили еще одну реальность наших дней – отчет правительства по исполнению бюджета, внеся тем самым посильный вклад в устойчивость коалиции сторонников лидера нации.