Виктор МАЛИНОВСКИЙ, член Конституционного совета РК, доктор юридических наук, "Казахстанская правда", 2 августа

При всем многообразии подходов среди основных признаков и характеристик правового государства сегодня, в частности, выделяют подлинное народовластие, конституционно закрепленное разделение государственной власти на ветви, верховенство закона, взаимную ответственность государства и личности, а также гарантированность прав и свобод человека.
К слову, в конституциях зарубежных стран наряду с формулировкой "правовое государст­во" используются словосочетания "верховенство права", "господство права", что подчеркивает идентичность ценностей и содержательных позиций программы действий.
Наконец, правовое государство – это государство конституционное. И его стратегическим архитектором, генеральным конструктором, согласно Основному закону, является Глава государства, высшее должностное лицо Казахстана.

Созидающая сила
В соответствии со ст. 40 Конституции Президент РК определяет основные направления внутренней и внешней политики страны. Он же выступает гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Основного закона, прав и свобод человека.
Действующей Конституцией Президенту предоставлены необходимые полномочия, позволяющие оказывать политически руководящее, координирующее и контрольное воздействие на осуществление положения Основного закона о Республике Казахстан как правовом государстве. Для этого Первый Президент – Лидер Нации Нурсултан Назарбаев активно использует юридические, институциональные, организационные и идеологические средства.
"Наш долг – бережно относиться к Конституции, – пишет Нурсултан Назарбаев в книге "Казахстанской путь", – уважать ее, как уважаем свою страну, свою историю. Без уважительного отношения к Конституции и неукоснительного соблюдения ее норм невозможно достичь общественного согласия, порядка, мира и спокойствия, а это значит, и благополучного будущего нашего Отечества".
Всей своей практической деятельностью Первый Президент – Лидер Нации словом и делом показывает приверженность этой аксиоме.
Здесь вполне уместно привести несколько фактов из истории независимости. Именно Президентом республики было принято решение о разработке действующей Конституции. При его самом непосредственном участии подготовлен проект, который после одобрения Ассамблеей народа Казахстана, всенародного обсуждения и соответствующих корректировок принят на республиканском референдуме 30 августа 1995 года.
Иными словами, Президент Казахстана предложил, а народ принял новую Конституцию. С этого времени страна вошла в период устойчивого общественно-политического развития, а декларированные конституционные идеалы из символов перешли в повестку стратегии и тактики повседневной деятельности государства.
Две конституционные реформы: 7 октября 1998 года и в большей степени – 21 мая 2007 года были направлены на повышение эффективности государственного механизма, вывод на новый уровень системы представительства. Они также ставили своей целью обеспечение естественного права человека на жизнь и личную неприкосновенность, упрочение парламентаризма и местного самоуправления, повышение роли и возможностей "третьего сектора".
Именно Нурсултан Назарбаев стал одним из признанных символов казахстанской независимости, что нашло закрепление в конституционном законе о Первом Президенте – Лидере Нации. Наряду с Основным законом конституционной ценностью является также собственно институт президентуры, персонифицированный в личности Нурсултана Абишевича Назарбаева.
"Мы не знаем примера другого современного государства, в котором его лидер предпринял бы столько усилий для превращения права в реальную созидающую силу общества", – заявили в свое время активисты республиканского общественного объединения "Юристы – за справедливые выборы". Как видим, этот однозначный вывод сообщества коллег-правоведов имеет под собой все основания.

Хранитель Конституции
Президент Казахстана является фактическим хранителем Конституции, оригиналы текстов Основных законов 1993 и 1995 годов переданы Главе государства на вечное хранение. Однако это лишь одна грань функций.
Еще немного истории. В марте 1995 года, после вынесения Конституционным судом решений о признании противоречащим Основному закону ряда актов Центральной избирательной комиссии, уже нелегитимный Верховный Совет внес изменения и дополнения в Конституцию 1993 года. Однако документ не был подписан Президентом.
Упомянутое же постановление Конституционного суда от 6 марта 1995 года породило острую проблему правовой системы. Дело в том, что за время деятельности с 19 апреля 1994-го по 6 марта 1995 года Верховным Советом 13-го созыва с соблюдением требуемых процедур было введено в действие 314 нормативно-правовых актов, в том числе 24 закона. На их основе успели возникнуть многообразные правоотношения. Но теперь документы лишились юридической основы, а значит, оказались поставленными под сомнение реальные соглашения, приговоры, решения многих госорганов.
В этой исключительной ситуации Глава государства – гарант Конституции, как это бывало не раз, принял удар на себя. Руководствуясь Законом от 10 декабря 1993 года "О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий", он 23 марта 1995 года издал Указ, имеющий силу закона, "Об актах Верховного Совета Республики Казахстан". Большинство из них, за исключением, пожалуй, тех, что регулировали деятельность самого Верховного Совета, было признано действующими и обладающими юридической силой со дня их введения.
Подобным неординарным шагом Президент республики обеспечил стабильность власти и режим законности. К слову, именно в период временной передачи Верховным Советом законодательных полномочий Главе государства Президентом была введена национальная валюта – тенге, а также в 10-месячный отрезок без Парламента (март 1995-го – январь 1996 года) издано 147 указов, имеющих силу конституционного или обычного законов.
И что бы сегодня ни говорили любители фабриковать политические небылицы, именно решительные и правомерные действия Нурсултана Назарбаева обеспечили переход правовой системы Казахстана в новую эпоху.

Системно и динамично
Для формирования правового государства в бурно меняющемся мире исключительно важной является способность верховной власти видеть современное состояние, пути и средства эволюции тех или иных конституционно-правовых институтов. Фундаментальная идеология многих положений нашей Конституции сформирована в ежегодных Посланиях Главы государства народу Казахстана, концепциях и иных документах стратегического характера.
Общеизвестно, Послание Президента "Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев" (1997 г.) стало национальной идеей всестороннего переустройства страны на долгосрочный период. В наиболее сложный для Казахстана исторический момент на многие жизненные вопросы были даны ответы в президентской концепции формирования государственной идентичности Республики Казахстан (1996 г.).
Правовая система Казахстана модернизируется последовательно, системно и динамично. Координационным началом, основой для разработки соответствующих программ в правовой сфере, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства республики, проектов нормативных правовых актов выступают концепции.
Указом Президента республики от 24 августа 2009 года утверждена Концепция правовой политики на 2010–2020 годы. В ходе ее осуществления повысятся уровень гарантированности прав и свобод человека, степень защищенности предпринимателей, возникнут новые отрасли и сферы законодательства, право станет мобильным и более восприимчивым к нуждам и потребностям людей.
Исходя из концепции, продолжается работа по систематизации действующего законодательства, освобождению его от устаревших и дублирующих норм, устранению внутренних противоречий, минимизации отсылочных норм и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.
При этом концепция на период до 2020 года разработана в качестве "преемницы" уже реализованной Концепции правовой политики РК со сроком действия до 2010 года (Указ Президента страны от 20 сентября 2002 г.).
Главным ее итогом стало существенное обновление основных отраслей национального законодательства (конституционного, административного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного). Появился ряд новых кодифицированных актов. Государством приняты меры по совершенствованию законотворчества. Среди них – перспективное планирование законопроектной деятельности, введение научной (правовой, антикоррупционной, криминологической и других) экспертиз проектов нормативных правовых актов, полное финансовое обеспечение принимаемых законов.
Законом "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" (21 мая 2007 г.) на конституционном уровне придан импульс новому этапу судебно-правовой реформы, фактически отменена смертная казнь, введено судебное санкционирование ареста, исключен конституционный запрет на возможность ведения прокуратурой и судом следствия. Приступили к работе суды присяжных, в правозащитную деятельность включился неизвестный ранее орган – офис уполномоченного по правам человека.
В свою очередь, началом формирования преемственной деятельности по утверждению казахстанского правового государства на базе общепризнанных цивилизационных ценностей и национально-культурных особенностей общества стала Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан, утвержденная постановлением Президента 12 февраля 1994 года.
На основе Конституции 1995 года было создано новое конституционное право. Получило дальнейшее развитие гражданское право, регулирующее отношения частной собственности, гражданского общества, свободного предпринимательства.
В уголовном праве определена принципиально новая иерархия социальных ценностей, подлежащих защите, основанная на приоритете естественных, неотъемлемых прав и свобод человека. Важной институциональной частью концепций является реорганизация судов и системы правоохранительных органов, направленная на повышение эффективности их правозащитной деятельности.
Каждая из концепций правовой политики – предельно насыщенный перспективными научными идеями, ясный и конкретный документ, в разработке которого участвовал ряд прогрессивных ученых, ведущих практиков, депутатов, руководителей правоохранительных органов. Эти интеллектуальные силы представляют практически все области права и объединены в Совете по правовой политике – консультативно-совещательном органе при Президенте республики.
В этом же ключе не менее значимы и "смежные" концепции, к примеру, развития гражданского общества, становления ювенальной юстиции, а также Национальный план действий в области прав человека до 2014 года.
Необходимо четко понимать, что взятая Казахстаном на вооружение идея правового государства, как и другие конституционные ценности, не есть раз и навсегда заданные уровни демократии, правовой обеспеченности и защищенности. Действуют риски, которые подвергают ее испытаниям. Такова судьба не только стран, пребывающих в состоянии политической модернизации, но и развитых демократий.

Руководствуясь высшими интересами
Глава государства, участвуя в законотворческой деятельности, обладает действенными рычагами обеспечения такого принципа правового государства, как верховенство закона. Они закреплены подпунктом 1) ст. 44, п. 2 ст. 45, подпунктами 1) и 3) ст. 53, п. 1 и 2 ст. 61 Конституции РК. Остановлюсь только на двух из них.
Непременным условием вступления в юридическую силу каждого закона является его подписание и обнародование Президентом страны. За 15 лет деятельности двухпалатного Парламента им принято более 1 800 законов. С каждым Президент республики непременно знакомится лично, по каждому формируется его позиция и принимается единоличное решение: подписать документ либо вернуть закон или отдельные его статьи депутатам для повторного обсуждения.
Второй вариант – вето Президента. Его он, как гарант Конституции, также использует в целях обеспечения целостности Казахстана, стабильного и эффективного функционирования госорганов и общественных объединений, борьбы с преступностью, охраны прав граждан. Глава государства проверяет не только конституционность, но и в определенной степени будущую "исполняемость" закона.
К слову, иногда подвергаемое сомнению конституционное право Главы государства издавать законы, иными словами – институт делегированного законодательства, за 15 лет действия Основного закона (с 1995 года) не применялся ни разу. Хотя, думается, для этого права возникали и основания, и условия. Даже весьма напряженные годы мирового финансово-экономического кризиса 2008–2010 годов, требовавшие весьма оперативной корректировки многих законов, наша страна успешно прошла в обычном режиме.
Конституционно-охранительная деятельность Главы государства материализуется также в праве Президента инициировать рассмотрение дел в Конституционном совете на предмет официального толкования норм Конституции либо проверки на предмет соответствия ей принятого и представленного на подписание закона.
Именно по инициативе Главы государства Конституционным советом анализировались Закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию", Конституционный закон "О Первом Президенте Республики Казахстан", законы "О языках в Республике Казахстан", Гражданский кодекс (особенная часть), "О средствах массовой информации", "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам вероисповедания и религиозных объединений" и другие.
По 10 из 16 законов, в конституционности которых усомнился Президент перед их подписанием, Конституционный совет признал его сомнения обоснованными.
В своем обращении к народу 31 января 2011 года Н. Назарбаев отметил: "Я, как Президент и гарант Конституции, не могу создавать прецедент, который задаст неверные ориентиры для следующих поколений политиков. Надеюсь, что народ правильно поймет меня. Я предлагаю всем нам рассмотреть эту ситуацию не как "принятие или отказ", а как исторический урок демократии, который преподнесла нам сама жизнь. Это урок, который проверяет Президента и народ на верность Конституции. Как первый демократически избранный Президент, руководствуясь исключительно высшими интересами страны, я принял решение не проводить референдум".
Как видим, Первый Президент – Лидер Нации, делая свой непростой выбор, вновь продемонстрировал верность конституционной ценности правового государства.
Перед законом все равны
Как известно, в многообразной деятельности по утверждению идеалов правового государства принимают участие все госорганы вне зависимости от их места в иерархии и принадлежности к ветвям власти.
Вместе с тем показателен следующий исторический факт. Уже через полгода после учреждения поста Президента республики Законом от 20 ноября 1990 года "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР" Конституция была дополнена положением о том, что глава республики "определяет правовую политику и осуществляет руководство правоохранительной деятельностью". Будучи весьма насыщенным, данное полномочие является одним из наиболее крупных компонентов функции по обеспечению Конституции, прав и свобод граждан, также закрепленным в действующем Основном законе.
Как было отмечено выше, правоохранительной деятельности Президент страны уделяет самое пристальное внимание. В Концепции правовой политики имеются специальные разделы, принимаются системные решения. Одним из ярких примеров такого комплексного акта выступает Указ Президента РК от 17 августа 2010 года "О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан". В нем предусмотрены институциональные меры, включая перераспределение функций и структур Верховного суда, Министерства внутренних дел, Министерства здравоохранения, Генеральной прокуратуры и других госорганов.
Исходя из данного указа, Правительством разрабатываются и вносятся на рассмотрение Мажилиса Парламента проекты законов, направленные на приведение действующего законодательства в соответствие с требованиями Конвенции ООН против пыток, либерализацию уголовного законодательства и декриминализацию преступлений, не представляющих большой общественной опасности, а также по другим позициям (их поименовано всего 27). Некоторые из законов нового поколения уже приняты.
Соответственно конституционному статусу в правовой сфере Президент РК наделен специфическими государственно-правовыми средствами, включая силовые министерства, Вооруженные силы, спецслужбы. Глава государства возглавляет Совет безопасности, рассматривающий и решающий системные вопросы. В Администрации Президента действуют специальные подразделения из высококвалифицированных специалистов, выполняющих аналитическую, организаторскую и контрольную работу.
Опыт парламентских демократий, особенно в развивающихся странах, дает немало примеров, подтверждающих следующий общий вывод: законодательные органы более приспособлены к стабильным условиям. На кризисных этапах, грозящих массовыми нарушениями Конституции, прав и свобод граждан, на первый план выходят полномочия президента. Единоличный глава государства не подвержен вероятности внутренних политических разногласий, способен действовать оперативно и ответственно. Именно руководитель страны вправе при определенных условиях с соблюдением конституционных процедур устанавливать "диктатуру общественного спасения".
Действующей Конституцией (подпункт 16) и 17) ст. 44) закреплено право Президента РК по введению в целом по стране или в отдельных местностях чрезвычайного либо военного положения, а также регламентированы основания и процедура принятия подобного решения. Эти правомочия детализированы в законах о чрезвычайном и о военном положении. Исходя из подпункта 12) ст. 44 Конституции, Президент страны является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами. Более подробно данная группа полномочий закреплена законами об обороне и Вооруженных силах, о национальной безопасности, а также иными законами о спецслужбах.
В выступлении Лидера Нации Нурсултана Назарбаева 8 апреля текущего года на церемонии вступления в должность Президента Республики Казахстан им вновь подтверждена стратегия последовательного и стабильного утверждения идей правового государства. Предусматриваются углубление курса на дальнейшую демократизацию общества, расширение полномочий Парламен­та, усиление ответственности Правительства, совершенствование выборного процесса, децентрализация власти и иные меры.
Глава государства заявил: "Моя задача – обеспечить равенство всех перед законом. Я намерен предпринимать новые шаги по обеспечению дальнейшей эффективности судебной системы. Наша общая задача – продолжить бескомпромиссную борьбу с коррупцией. Мы ужесточим меры по искоренению коррупции не только через уголовное преследование, но и через устранение правовых лазеек в законах. Мы обеспечим адекватную защиту прав собственности физических и юридических лиц".
Впереди нас ждет продолжение большой, необходимой и благородной работы по осуществлению конституционных ценностей на благо молодого и уверенного в себе независимого Казахстана.