Сауле Бапакова, Жигер Байтелесов, пресс-служба Аппарата Мажилиса Парламента РК, 16 октября

"Экономичность и эффективность бюджетных расходов – главный приоритет современной бюджетной политики".
Конференция на эту тему с участием министра экономики и бюджетного планирования Ерболата Досаева проведена сегодня в Мажилисе Комитетом Палаты по финансам и бюджету под председательством Гульжаны Карагусовой.
"Проблемы планирования и исполнения бюджета. Пути решения" – прозвучали в докладе депутата Мажилиса Омархана Оксикбаева (тезисы):
Ежегодное рассмотрение парламентариями отчетов Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета каждый раз вызывает ряд повторяющихся из года в год замечаний и претензий. О чем свидетельствует ряд проблем, связанных с планированием и исполнением бюджета.
Во-первых, это отсутствие на законодательном уровне ответственности администраторов бюджетных программ за обоснованность и достоверность информации, расчетов, включаемых в бюджетную заявку.
Как правило, при формировании бюджета на плановый период в бюджетную заявку включаются необоснованные, завышенные расходы, не учитываются результаты реализации бюджетных программ за предыдущие годы, проверок контролирующих органов, не соблюдаются нормы и нормативы. Результатом такого отношения администраторов бюджетных программ к бюджетным заявкам стало не освоение бюджетных средств.
Кроме того, уполномоченные органы по бюджетному планированию не могут проверить достоверность данных, включаемых в бюджетные заявки. Так как для этого они не имеют соответствующих полномочий.
Во-вторых, не освоение местными исполнительными органами трансфертов, выделяемых из республиканского бюджета.
Несмотря на законодательное разграничение функций, и полномочий между уровнями государственного управления, происходит централизация принятия решений и их реализации посредством бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Так, если в 2005 году из республиканского бюджета местным бюджетам выделено целевых трансфертов на сумму 138 млрд. тенге, субвенций – 133 млрд. тенге, то в 2013 году целевые трансферты составили 889,3 млрд. тенге, субвенции – 865,8 млрд. тенге (в среднем 61,7% в общем объеме доходов местных бюджетов). При этом необходимо отметить, что решения о распределении целевых трансфертов принимаются местными исполнительными органами не самостоятельно, а по согласованию с центральными исполнительными органами. Эти процедуры требуют значительного времени и затрат, что в результате приводит к размыванию ответственности и позднему поступлению денег.
Об этом свидетельствуют многочисленные факты нецелевого и несвоевременного освоения бюджетных средств, выделяемых из республиканского бюджета на строительство объектов образования, здравоохранения, инфраструктуры, выявляемые ежегодно контролирующими органами. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных задач.
В-третьих, это формальность трехлетнего бюджета, неоднократное его уточнение и корректировка в течение финансового года.
С 2009 года в нашей стране на скользящей основе принимается и реализуется трехлетний бюджет. Внедрение данного новшества должно было дать такие преимущества, как:
– преемственность государственной политики: трехлетний бюджет позволяет увидеть все резкие перемены выбранного курса развития и обеспечивает наглядность соответствия бюджетных затрат функциям государственных органов. Резкое увеличение финансирования конкретного органа может быть вызвано только изменением функций данного государственного органа.
– возможность регистрации договоров в казначействе на суммы утвержденного трехлетнего бюджета по соответствующим бюджетным программам.
– возможность более гибкого управления финансовыми ресурсами в рамках достижения целей и решения задач за счет того, что государственные органы знают свои объемы финансовых средств на 3 года вперед.
– трехлетнее бюджетирование позволяет экономить время и иные ресурсы, расходуемые на составление проектов бюджетов.
На практике не все эти преимущества достигнуты. Принятие трехлетнего бюджета является формальным, т.е. наблюдается детальность и реальность бюджета первого года и индикативность бюджета последующих двух лет.
Кроме того, в течение одного финансового года утвержденный бюджет на текущий финансовый год подвергается множеству уточнений и корректировкам.
В-четвертых, это ежегодное увеличение количества создаваемых юридических лиц с участием государства, расходы на их капитализацию которые растут. Средства, выделяемые субъектам квазигосударственного сектора, используются неэффективно, что сопровождается "проеданием" активов.
Пятое – это проблема удорожания проектов, строящихся за счет бюджетных средств.
Для устранения данных недостатков при планировании и исполнении бюджета необходимо:
1. Предусмотреть в действующем законодательстве ответственность администраторов бюджетных программ за достоверность информации и расчетов, содержащихся в бюджетной заявке для предотвращения фактов умышленного формирования завышенных бюджетных заявок.
Очень важным принципом бюджета, ориентированного на результат, является четкое распределение ответственности за каждую бюджетную программу. Иными словами, по каждой бюджетной программе должен быть назначен ответственный руководитель (на уровне заместителей первого руководителя).
Кроме того, в странах, где успешно применяется БОР, очень важную роль в бюджетном процессе играет бюджетный аналитик.
Работа этих специалистов должна быть сосредоточена на анализе бюджетных заявок, эффективности расходов и программ. Результаты такого анализа должны учитываться при подготовке заключения по расходам государственных органов на бюджетную комиссию.
2. Далее при разработке закона о трансфертах общего характера между республиканским и местными бюджетами в базу расходов местного бюджета должны быть включены расходы постоянного характера, которые раньше финансировались из республиканского бюджета в виде целевых трансфертов.
Из этого следует, что целевые текущие трансферты в нижестоящие бюджеты в период действия закона о трансфертах общего характера должны выделяться только в чрезвычайных случаях или в случаях наделения местных исполнительных органов дополнительными полномочиями, требующих определенных затрат.
Также необходимо четко разделить источники финансирования местных бюджетов развития, строительство каких объектов должно осуществляться за счет республиканского бюджета, и каких за счет местных бюджетов, и соответственно их дальнейшее содержание.
Для усиления экономических стимулов акимов, расширения их финансовой самостоятельности и ответственности в решении вопросов социально-экономического развития регионов, необходимо рассмотреть вопрос передачи на областной уровень поступлений КПН.
3. Для решения третьей проблемы предлагаю установить четкие правила действия трехлетнего бюджета, а именно:
– предоставлять госорганам определенные полномочия по управлению выделенными им бюджетными средствами в течение трехлетнего планового периода;
– определить лимит "заимствования" ассигнований из будущих годов в рамках планового периода, а также лимит "недоиспользования" бюджетных ассигнований текущего года.
Данная практика успешно реализуется в Сингапуре:
– бюджетное планирование и финансирование осуществляется на блочной основе (образование, здравоохранение), т.е. на каждый блок предусматриваются лимиты на планируемый период. В рамках этого лимита, госорганам предоставлена самостоятельность в принятии решений по окончательному распределению средств по видам деятельности;
– применяется практика "заимствования", т.е. до 10% ассигнований на текущий финансовый год может быть заимствован из будущих ассигнований в рамках пятилетнего лимита. Они должны быть погашены в течение трех лет путем вычета из лимитов последующих лет.
4. В целях недопущения неэффективного использования бюджетных средств провести ревизию организаций, находящихся в ведении государственных органов и анализ по возложенным им функциям и при необходимости оптимизировать их количество с целью исключения дублирования, сокращения расходов республиканского бюджета.
5. Для рационального использования бюджетных средств необходимо:
– пересмотреть ценообразование в строительстве (СНиП, РДС и др.);
– предусмотреть меры наказания и ответственности за качество выполняемых и принимаемых строительных работ;
– повысить качество разработки администратором бюджетной программы технических заданий (заданий на проектирование) на проект и их детального анализа центральным и местным уполномоченным органом по государственному планированию;
– усилить ответственность заказчиков, проектировщиков, реализаторов (подрядчиков) за допущение удорожания по субъективным причинам.
"О некоторых вопросах бюджетного администрирования: индикаторы и показатели". С докладом на эту тему выступил депутат Мажилиса Нурлан Жазылбеков (тезисы):
На последнем расширенном заседании Правительства Глава государства подчеркнул, что в условиях ухудшения экономической конъюнктуры Правительству следует скорректировать бюджетную политику, необходимо повысить качество планирования и исполнения государственного бюджета.
Также прозвучала критика относительно нерационального распределения бюджетных средств на многочисленные государственные программы. Правительству нужно определить приоритетные государственные программы, в результате реализации которых произойдет рост по ряду показателей, в том числе и производительность труда.
По мнению фракции "Ак жол", основной причиной низкой результативности программ является отрыв системы бюджетного администрирования от конкретных социально-экономических задач. Складывается такое впечатление, что те, кто планирует бюджет, отдалены от реальной жизни рядовых казахстанцев и экономики в целом.
Сегодня можно судить о крайней условности и формальном характере применяемой системы индикаторов, не позволяющей объективно оценить эффективность каждой государственной программы и ее администратора, а, следовательно, и эффективность потраченных бюджетных средств в целом. Например:
– Такие пробелы мы видим в программе 128 "Реализация мероприятий в рамках программы занятости 2020", затраты которых составляют млрд. тг., конечным результатом – предусмотрен такой показатель, как охват участников, обратившихся по Программе занятости и своевременное оказание услуг участникам Программы занятости-2020, обратившимся в Центры занятости.
Само собой, надо полагать, что обратившиеся в Центры занятости будут считаться охваченными программой, раз уж они туда обратились.
Но где главный критерий этой программы, в виде снижения безработицы?!
Несмотря на 90-миллиардные вливания в эту программу, в 2012 г. отмечен рост безработицы на 32 тыс.чел., что в два раза выше по сравнению с предыдущим годом.
Получается обратная зависимость: чем больше вкладывается бюджетных средств в такие программы, тем ниже их результат.
Другой пример – бюджетная программа 066 "Увеличение уставных капиталов юридических лиц на развитие индустриально-инновационной структуры". Здесь показателями эффективности определен сам факт этих затрат в сумме более миллиарда тенге. Никаких иных результатов по данной программе не предусмотрено.
Получается, деньги тратят, чтобы их тратить, и считается, что результат достигнут!
Из года в год выявляется, что субъектами квазигосударственного сектора малоэффективно используются средства, выделяемые из республиканского бюджета. Как указано в Отчете Счетного комитета, 38% АО и ТОО с участием государства являются убыточными, а сумма их убытков исчисляется миллиардами.
В частном бизнесе таких менеджеров уже давно отправили бы на биржу труда. А в государственном секторе им только увеличивают финансирование, только за последние три года на эти цели израсходовано 985 млрд. тенге налогоплательщиков.
Не случайно Глава государства на прошедшем совещании сказал о необходимости проведения новой волны приватизации, которая должна стать важным стимулом для развития бизнеса и источником пополнения бюджета. В настоящее время количество организаций с государственной долей составляет более 6 тысяч единиц и продолжает расти, их штатная численность приближается к миллиону человек. В то же время внесены предложения о приватизации лишь 4 процентов организаций с государственным участием.
Аналогичная неэффективность наблюдается и по всему остальному спектру государственного менеджмента. В частности, полная сумятица царит в определении администраторов бюджетных программ. Так:
– Минэкономики почему-то работает над совершенствованием мобилизационной подготовки и мобилизацией,
– Мининдустрии ведет борьбу с наркобизнесом, и при этом ее назначением указано проведение спортивно-массовых и туристических мероприятий.
Сегодня, стала очень популярной темой поддержка предпринимательства, и новые и новые министерства запрашивают у бюджета средства, чтобы потом их осваивать под этой вывеской. Хотя уполномоченный госорган на эти функции всего один, в лице соответствующего комитета в Минрегионразвития.
– Тем не менее, программу обучения и содействия предпринимательству реализует еще и Минтруда, конечно, за государственный счет.
Но ведь в реальности это фикция – Как может учить бизнесу человек, сам никогда не бывший предпринимателем, не заработавший в бизнесе ни копейки?!
Программа занятости в таком виде, вместо создания рабочих мест воспроизводит скрытую безработицу.
А бюджетные средства выбрасываются на то, чтобы люди и дальше не искали работу, не копили пенсии, а жили натуральным хозяйством.
При таких подходах теряется смысл и целенаправленность бюджетных программ, а их исполнение или неисполнение почти не влияет на качество жизни рядовых казахстанцев.
Приведу пример:
Когда фракция ДПК "Ак жол" в адрес Руководства Министерства по чрезвычайным ситуациям адресовало вопрос о причинах и последствиях не освоения более 5 млрд. тенге, Глава ведомства согласился с тем, что данная сумма неосвоения образовалась вследствие некачественной подготовки документации.
При этом руководство ведомства указало, что невыполнение соответствующих программ никак не отразилось на безопасности наших граждан.
В этой связи возникает вопрос: зачем были выделены миллиарды тенге, если они ни на что не влияют?
В результате колоссальные затраты бюджетных средств не привязаны к реальной ситуации и не получают адекватной отдачи, а соответственно, и не формируют условий для экономического роста.
Не случайно за последние годы число действующих юридических лиц сократилось на 17%, индивидуальных предпринимателей более чем на 10%.
Методологические ошибки в бюджетировании приводят к таким же ошибкам в выборе мер по его улучшению. В частности, предлагается обеспечить увеличение платежей в бюджет через отмену льгот и ужесточение налоговой нагрузки на сельское хозяйство.
При этом как-то забывается, что, например, все вместе взятые банки второго уровня (21 БВУ) уплатили в бюджет всего 59 млрд., или лишь 2% от всех налоговых поступлений.
Зато активы банков, как следует из Отчета Счетного комитета, увеличились на 900 млрд.тенге (+7%), а на счетах государственных финансовых институтов и банков второго уровня образуются значительные остатки средств республиканского бюджета.
Только по АО "БТА банк" провизии по сомнительным долгам на 1.01.2013г. по данным Счетного комитета равнялись почти 17 трлн.тг., их вычет из налогооблагаемого дохода означает недоплату по КПН порядка 3,4 трлн. тг.
Для сравнения, по данным Счетного комитета льгота по НДС для всех вместе взятых сельхозпереработчиков (которую предлагается отменить), приводит к недоплате налогов в бюджет в размере менее 7 млрд. тг.
Общую стоимость налоговых льгот для малого и среднего бизнеса (в рамках реального сектора) можно оценить на уровне 246 млрд. тг.
Получается, на одном только БТА-банке при существующей модели налогообложения, бюджет теряет почти в 500 раз больше, чем на всем сельском хозяйстве и в 7 раз больше, чем на всем вместе взятом малом и среднем бизнесе.
Наконец, важным требованием к формированию бюджета должна быть его устойчивость и сбалансированность. Глава государства постоянно ставит задачу строительства производительной экономики, где роль поступлений от экспорта нефти и природных ресурсов должна поступательно снижаться. Вместо этого правительство наращивает не-нефтяной дефицит,
Это свидетельствует, что потенциал несырьевого сектора задействован крайне слабо. Парламентская фракция ДПК "Ак жол", в связи с явной экономической стагнацией в развитии не-нефтяного реального сектора, неоднократно вносило предложение законодательно установить пороговое значение дефицита бюджета на уровне 3%.
Такое ограничение дефицита предусматривают как международные институты, так и обсуждаемые правила ЕврАзЭС.
Причина этих ограничений в том, что покрытие бюджетного дефицита, как правило, производится за счет увеличения денежной массы, что ведет к усилению инфляционных процессов и девальвации национальной валюты.
Не нужно забывать о том, что именно с превышения 3%-ного рубежа дефицита бюджета началось скатывание к национальным дефолтам таких стран, как Кипр и Греция.
Учитывая вышеизложенное, а также в связи с поручениями Главы государства, прозвучавшими на расширенном заседании Правительства, полагаем что приоритетным критерием работы Правительства должно быть не расходование средств бюджета само по себе, а их осязаемое влияние на рост экономики и улучшение жизни рядовых казахстанцев.
В этой связи, необходим кардинальный пересмотр и наведение порядка в системе индикаторов бюджетного планирования, привязка их к реальным социально-экономическим задачам и придание стабильности для выявления объективной динамики.
"Приоритетные направления повышения эффективности бюджетной политики" прозвучали в докладе депутат Мажилиса Турсунбека Омурзакова (тезисы):
В Республике Казахстан, где развитие экономики обусловлено сырьевой зависимостью и слабым конкурентным положением отечественных компаний, важнейшее значение играют реформы государства, посредством которых достигается социально-экономическое развитие страны. В достижении данной цели мощным инструментом государства выступает его бюджет, который служит для обеспечения реализации приоритетных задач социально-экономического развития государства. Поэтому совершенствование эффективности бюджетной политики видится основой эффективного выполнения задач государства.
Одним из приоритетных на сегодняшний день направлений совершенствования бюджетной политики в РК является внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), основная суть которого заключается в переходе от принципа "управления затратами" к принципу "управления результатами". Принцип управления результатами предполагает формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
До настоящего времени государством уже предпринимался ряд действий по внедрению элементов БОР. Так, в 2007 году была принята "Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результат". На основе Концепции в 2008 году был принят новый Бюджетный кодекс РК, который создал необходимую правовую базу для внедрения некоторых принципов БОР.
В рамках нового Бюджетного кодекса все государственные органы стали составлять стратегические планы с указанием индикаторов и показателей достижения конечных результатов. Однако, несмотря на это, часто стратегические направления государственных органов имеют обобщенный характер, что не позволяет определять и устанавливать четкие целевые индикаторы и показатели результатов.
К тому же, отмечается нечеткая увязка бюджетных программ со стратегическими направлениями, что свидетельствует о слабой взаимосвязи между стратегическим и бюджетным планированием. Как результат сложившейся ситуации, бюджетные средства продолжают выделяться не на достижения конечных результатов, а на исполнение расходования, проводить оценку эффективности которого затруднительно в результате отсутствия четкой связи.
Кроме того, большое количество бюджетных программ приводят к проблеме дублирования финансирования одних и тех же направлений реализуемых разными государственными органами, что также препятствует эффективности использования бюджетных средств.
Наряду с этим, необходимо заметить, что за последние годы ежегодно из республиканского бюджета выделяются значительные средства на пополнение и увеличение уставных капиталов государственных холдингов, акционерных обществ с участием государства, а также республиканским государственным предприятиям с указанием целевых назначений.
В условиях перехода на механизм БОР оценка эффективности использования бюджетных средств по этим направлениям имеет важное значение для дальнейшего совершенствования процедур планирования и исполнения расходов бюджета.
В связи с этим, совершенствование бюджетной политики в настоящее время, в первую очередь, направлено на повышение качества планирования бюджета и расширение практического применения принципов БОР.
Вышеуказанные недостатки обусловливают основные приоритеты совершенствования бюджетной системы страны: обеспечение четкой взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, оптимизация единой бюджетной классификации, исключение дублирования направлений финансирования мероприятий, направленных на достижение одних целей и задач.
По данным Отчета Счетного комитета за 2012 год: "уточненный прогноз по расходам составил 6111,7 млрд. тенге, превысив изначально запланированный объем на 323,6 млрд. тенге. Фактически расходы за отчетный финансовый год исполнены в объеме 6 069,9 млрд. тенге.
Размер неосвоенных средств составил41,6 млрд. тенге. Основная часть неиспользованных средств приходится на Министерство финансов РК в размере 23,8 млрд. тенге (в 2011 году – 10,0 млрд. тенге), или 57,2%, Министерство охраны окружающей средыРК – 1,1 млрд. тенге, или 12,5%, Министерство по чрезвычайным ситуациям РК – 2,1 млрд. тенге, или 6,3% (в 2011 году – 6,5 млрд. тенге), Министерство внутренних дел РК – 2,6 млрд. тенге, или 5,8%, Министерство сельского хозяйства РК – 2,4 млрд. тенге, или 2,6%".
Анализируя подобные факты, можно лишь еще раз убедиться в необходимости целостного внедрения БОР.
Необходимо заметить, что при внедрении БОР особая роль отводится мониторингу качества предоставления бюджетных услуг, который позволяет органам исполнительной власти иметь в своем арсенале оперативную информацию для принятия управленческих решений.
Однако в Казахстане в настоящее время на практике этому вопросу уделяется недостаточно внимания. Основной целью мониторинга должно стать определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и экономического развития территорий на основе сопоставления произведенных расходов и полученных результатов.
В данном вопросе представляет интерес зарубежный опыт США. В США существует система рейтинговой оценки программ (PART – ProgrammRatingassessmenttool) – инструмент (механизм), призванный повысить эффективность и результативность государственных программ.
PART – инструмент оценки целевых программ, который основывается на профессиональном подходе в оценке и изучении программ посредством широкого круга показателей-факторов.
PART представляет собой серию тематических вопросов (30 вопросов разделенных по четырем направлениям оценки). Первый блок вопросов относится к структуре и цели программы – учитывается прозрачность целей и задач программы, степень конкретизация конечных результатов и т. д.
Второй блок включает в себя вопросы стратегического характера – обоснованность направленности программы, необходимость ее проведения в перспективе, приоритетность именно этого направления относительно долгосрочного периода.
Третий блок вопросов соответствует категории финансирования программы, т. е. даются пояснения о необходимости обеспечения бюджетными и внебюджетными средствами, эффективности использования бюджетных средств в ходе программы.
Четвертый блок отвечает за критерий "конечный эффект программы" – оценивается степень проработанности показателей конечного эффекта, их взаимосвязанность с показателями конечного результата.
Ниже представлены некоторые особенности принципов БОР развитых стран, которые, могут быть полезны для дальнейшей реализации принципов БОР на территории РК (см.таблица 1).
Таблица 1. Специфика применения международного опыта бюджетирования, ориентированного на результат.
http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/news-details/id12498/1/1
Также необходимо отметить, что для подавляющего большинства стран, применяющих БОР, характерно положение, при котором социально-экономическая и бюджетная политика проводится одним министерством. Преимущество такого управления сводится к тому, что исключен отрыв между приоритетными направлениями государственной политики, поставленными экономическими и социальными целями и бюджетными затратами на их реализацию.
Таким образом, в Казахстане на сегодняшний момент ведется активная работа по адаптации элементов БОР, и их внедрению в процесс бюджетного планирования. Анализ опыта зарубежных стран показал, что не существует единой модели, но при этом в рамках совершенствования бюджетной политики важно использовать этот опыт с учетом особенностей государственной политики.
Другим не менее актуальным направлением повышения эффективности бюджетной политики сегодня выступает совершенствование межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами. Известно, что в настоящее время бюджетная система Казахстана продолжает оставаться централизованной.
Местные бюджеты не владеют достаточной финансовой самостоятельностью. Ежегодно отмечается проблема чрезмерной зависимости местных бюджетов от трансфертов вышестоящего бюджета. Так, в 2012 году доля полученных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов превысила 60%. Сложившиеся ситуация не стимулирует местные органы управления к эффективному расходованию средств и снижает их заинтересованность в нахождении путей и источников увеличения доходов местного бюджета.
Утверждение бюджетных изъятий и субвенций в абсолютных цифрах является жестким планом и лишает гибкости системы финансового выравнивания между регионами. В международной практике имеет место применения гибких механизмов. К примеру, при определении объемов бюджетных изъятий в некоторых странах используется прогрессивная шкала, которая позволяет сохранять часть полученных сверх доходов местных бюджетов. В Германии схема трансфертов является схемой выравнивания подушевых доходов (до 95%). Если избыток доходов (на душу населения) в соответствующей Земле не превышает 1% их среднего по стране уровня, то отчисляется из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 1/3, а при более значительном – 80%.
В Латвии финансовое выравнивание регионов производится через Фонд выравнивания, поступления в него образуют взносы самоуправлений и дотация государственного бюджета. Взносы в фонд должны производить те самоуправления, база доходов которых на 10 процентов превышает рассчитанную финансовую необходимость (они должны вкладывать 45% от сверхнормативного остатка).
Также следует отметить подход Австралии в межрегиональном выравнивании уровня развития через предоставление "особого бюджетного режима" отдельным регионам. Проблемному региону предоставляются полномочия по осуществлению сбора определенных налогов, что дает необходимую самостоятельность в формировании бюджетных доходов.
Таким образом, сегодня основными целями совершенствования системы межбюджетных отношений в республике выступают: финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных областей; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий.
С учетом вышесказанного можно выделить некоторые рекомендации, осуществление которых благотворно скажется на процессе совершенствования межбюджетных отношений:
– определение общеэкономического потенциала каждого региона. Важно понять, какие ресурсы имеются в данной области, но не задействованы с позиции взимания ренты.
– необходимо обеспечить расширение спектра неналоговых вариантов межбюджетных отношений ( в т.ч. основанных на выпуске и размещении особых видов ценных бумаг) и формирование условий для инициативной прямой бюджетной поддержки одних регионов другими.
Подводя итоги, следует подчеркнуть, что перед государством стоят большие задачи по повышению эффективности бюджетной политики, направленные на решение названных проблем путем внедрения новых подходов и инновационных принципов бюджетирования с учетом положительного опыта развитых стран.
* * *
В конференции приняли участие депутаты, представители министерств и ведомств, Национального Банка и НПО. Итогом обсуждения стала соответствующая резолюция.

--------

Выступление Е. Досаева в Мажилисе Парламента на Конференции на тему "Экономичность и эффективность бюджетных расходов – главный приоритет современной бюджетной политики" 16 октября 2013 года

Уважаемая Гульжана Джанпеисовна!
Уважаемые участники круглого стола!
Позвольте поблагодарить Комитет по финансам и бюджету за организацию сегодняшнего мероприятия и пожелать всем его участникам конструктивного обсуждения.
Вопрос экономичности и эффективности бюджетных расходов представляется очень актуальным, поскольку бюджет является основным инструментом государства по реализации поставленных социально-экономических задач.
За прошедшие годы в этом направлении в бюджетной сфере был проведен ряд реформ.
Внедрено программное бюджетирование. Принятый в 2008 году новый Бюджетный кодекс заложил законодательную основу перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.
Основная идея заключается в обеспечении четкой увязки выделяемых бюджетных средств с конкретными результатами, в соответствии с приоритетами государственной политики. С тех пор была проведена большая работа, которая продолжается и сейчас.
Однако, в бюджетной сфере все еще имеют место проблемы, которые снижают эффективность проводимой бюджетной политики.
Реализация большого количества программ приводит к тому, что не обеспечивается приоритезация расходов и их концентрация на ключевых направлениях политики в соответствии со стратегическими документами страны.
Наблюдается слабая взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. Отсутствует комплексность планирования бюджетных инвестиций.
В результате с каждым годом ухудшается финансовая дисциплина администраторов бюджетных программ.
К примеру, при общей заявке расходов госорганов на 2014 год в сумме 9,5 трлн. тенге, в 1,5 раза превышающей реальные возможности бюджета, показатели стратегических планов заметно не улучшились.
Результатом неэффективного планирования госорганами становится неосвоение и неэффективное использование бюджетных средств. Поэтому, при уточнениях бюджета имеет место сокращение администраторами изначально запланированных сумм по отдельным бюджетным программам.
В результате ежегодный рост расходов республиканского бюджета сопровождается снижением их эффективности.
Хотел бы привести несколько цифр.
Ежегодно с учетом проводимых корректировок и уточнений наблюдается неполное освоение бюджетных средств (в 2010 году 37,6 млрд. тенге, в 2011 году 43,2 млрд. тенге, в 2012 году 41,8 млрд. тенге). Причиной около половины неосвоения является неэффективное управление бюджетными программами.
При относительно высокой степени освоения средств по итогам года (в 2010-2012 годах 98-99%) результаты бюджетных программ достигаются на 86-89% (оценка Администрации Президента по итогам деятельности госорганов
по управлению бюджетными средствами за 2012 год).
Чрезмерная централизация расходов и многочисленность целевых трансфертов местным бюджетам размывает ответственность между администратором республиканской бюджетной программы и местным исполнительным органом.
На все эти вопросы обратил внимание Глава государства на совещании 11 октября т.г., где Правительству даны ряд конкретных поручений.
В текущем году по итогам проработки мер по решению имеющихся проблем и повышения эффективности управления бюджетными средствами Указами Главы государства утверждены Концепция новой бюджетной политики, Концепция совершенствования системы государственного планирования, ориентированной на результаты, и Концепция внедрения государственного аудита.
В соответствии с Концепцией новой бюджетной политики бюджетная политика в долгосрочном периоде будет направлена на обеспечение сбалансированности государственных финансов и стабильности социально-экономического развития.
Для этого предусматривается решение таких основных задач, как обеспечение макроэкономической стабильности, концентрация бюджетных расходов на приоритетных направлениях социально-экономического развития, повышение эффективности использования бюджетных средств и сокращение "бюджетного иждивенчества", эффективное использование средств Национального фонда, фискальная децентрализация.
На первом этапе реализации Концепции (2014-2017 годы) будут формированы основы для обеспечения сбалансированности государственных финансов и бюджетной эффективности.
Второй этап (2018-2020 годы) будет сопровождаться укреплением устойчивости государственных финансов, что станет результатом мер, принятых на первом этапе.
Министерством уже начата организационная и нормотворческая работа по реализации Концепции на первом этапе.
Первое. Необходимо отметить, что уже в этом году формирование республиканского бюджете на 2014-2016 годы основывалось на подходах, определенных Концепцией новой бюджетной политики.
Расходы бюджета на трехлетний период определены в пределах фискальных ограничений по дефициту, управление которым будет основным правилом бюджетной политики.
В целях обеспечения макроэкономической стабильности и поддержания государственного долга на умеренном уровне (не более 13,9% к ВВП к 2020 году) в проекте республиканского бюджета предусмотрено снижение дефицита относительно ВВП с 2,4% в 2014 году до 1,9% в 2016 году.
С учетом задач, поставленных Главой государства на расширенном заседании 11 октября т.г., целевые ориентиры по дефициту с 2015-2016 года могут быть снижены.
К 2020 году дефицит бюджета планируется снизить до 1,4% к ВВП.
Средства Национального фонда для финансирования расходов бюджета будут использоваться в ограниченном объеме, обеспечивающем сбережение нефтяных доходов.
Для усиления сберегательной функции неснижаемый остаток средств в Национальном фонде увеличен с 20 до 30% к ВВП.
Второе. Одним из приоритетных направлений бюджетной политики станет повышение эффективности использования бюджетных средств.
Планируется провести большую работу по обеспечению взаимосвязи стратегического, экономического и бюджетного планирования, концентрации бюджетных расходов на приоритетных направлениях социально-экономического развития.
Для этого до конца текущего года будет проведена ревизия документов системы государственного планирования, по итогам которой будут оптимизированы программы.
В следующем году будет проведена инвентаризация сложившейся базы по текущим и инвестиционным расходам, по итогам которой будут подготовлены предложения со сокращению неэффективных расходов.
В законопроекте по совершенствованию бюджетного законодательства, который в настоящее время обсуждается в Мажилисе, предусмотрено введение с 2015 года лимитов по расходам администраторов бюджетных программ.
Это будет способствовать повышению финансовой дисциплины при подготовке бюджетных заявок, а также результативности расходов, поскольку государственные органы будут самостоятельно распределять средства в пределах доведенных лимитов исходя из достижения наибольшего результата.
Одновременно вводится дисциплинарная ответственность первого руководителя госоргана за недостижение результатов бюджетных программ при полном освоении бюджетных средств.
Также предлагается наделить службы внутреннего контроля полномочиями по контролю за реализацией бюджетных инвестиционных проектов с правом выезда на объект.
В связи с разработкой Кодекса об административных правонарушениях в новой редакции Министерством направлены предложения по введению административной ответственности в виде штрафных санкций за предлагаемые виды нарушений норм бюджетного законодательства.
В настоящее время Министерством готовится еще один блок поправок в Бюджетный кодекс, который планируется внести в Мажилис в начале следующего года.
В соответствии с ними изменится формат стратегических планов государственных органов, бюджетной программы и бюджетной заявки. Это позволит определять реальные целевые индикаторы, зависящие от деятельности госоргана, и увязать их с выделяемыми для их достижения бюджетными средствами.
Кроме того, рассматривается вопрос укрупнения бюджетных программ исходя из направленности выделяемых средств на достижение одного результата.
Новый формат стратегического плана, бюджетной программы будет разработан сначала по пилотным госорганам. Данная работа уже ведется совместно со Всемирным банком.
Наряду с этим предусматривается внедрение механизма перераспределения бюджетных средств между инвестиционными проектами в пользу проектов с опережающим освоением выделенных средств.
Третье. Планируется реформирование подходов к бюджетной инвестиционной политике.
Во внесенных в Мажилис поправках в Бюджетный кодекс предусмотрено внедрение принципа "бюджетного компаратора".
Суть "бюджетного компаратора" заключается в том, что вид и способ финансирования проектов будет определяться на начальной стадии, что позволит не расходовать средства государственного бюджета на окупаемые проекты, а использовать другие виды государственной поддержки (государственная гарантия, бюджетный кредит, концессия).
Создается механизм оказания содействия в подготовке проектов ГЧП для центральных и местных исполнительных органов через специализированные организации.
В дальнейшем планируется пересмотреть ценообразование в строительстве. Будет исключена привязка платы за строительную экспертизу, технический и авторский надзоры к стоимости проекта с переходом к фиксированной плате.
Четвертое. Планируется усовершенствовать Систему оценки эффективности деятельности государственных органов и реализации стратегических и программных документов, повысить уровень квалификации кадров, занятых в сфере стратегического и бюджетного планирования.
Повышению эффективности управления и использования государственных средств и активов государства также будет способствовать внедрение государственного аудита.
Внедрение государственного аудита предполагает переход от выявления нарушений и наказания постфактум к предупреждению нарушений и их устранению на начальной стадии.
Будет сформирована сбалансированная система органов государственного аудита и финансового контроля с учетом их эффективного взаимодействия, с усилением роли служб внутреннего аудита.
В реализацию Концепции внедрения государственного аудита разработан проект закона "О государственном аудите и финансовом контроле", который будет внесен в Парламент в следующем году.
Пятое. В целях повышения финансовой самостоятельности и ответственности акимов при определении объемов бюджетных субвенций и изъятий на 2014-2016 годы в местные бюджеты переданы затраты постоянного характера, ранее финансировавшиеся за счет целевых текущих трансфертов из республиканского бюджета (в 2014 году – 215,7 млрд. тенге, в 2015 году – 214,0 млрд. тенге, в 2016 году – 220,4 млрд. тенге).
Во внесенном в Мажилис законопроекте для недопущения отвлечения средств на другие цели вводятся минимальные объемы финансирования отдельных сфер из местного бюджета, а также дисциплинарная ответственность акимов в случае выделения средств ниже установленных минимальных объемов.
При определении субвенций и изъятий на 2014-2016 годы предусмотрен ряд новшеств в рамках дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений.
В прогнозе расходов местных бюджетов дополнительно предусмотрен резерв МИО в размере 2% от доходов.
Увеличен размер бюджета развития регионов (в 2014 году на 111,5 млрд. тенге по сравнению прогнозом на 2013 год).
В бюджете развития впервые предусмотрен стимулирующий компонент (16 млрд. тенге), который распределен между регионами на основе рейтинговой оценки работы акимов за 2010-2012 годы по показателям увеличения налоговых поступлений в местный бюджет и создания постоянных рабочих мест.
Данная работа будет продолжена, и при определении трансфертов общего характера на 2017-2019 годы в базу расходов местных бюджетов, помимо текущих, также планируется передать целевые трансферты на развитие.
Уважаемые участники конференции!
Как я уже отмечал выше, Министерством начата работа над вторым блоком поправок в Бюджетный кодекс, который планируется внести в Мажилис в начале следующего года.
Поправки будут направлены на повышение эффективности использования бюджетных средств через дальнейшее внедрение принципов БОР.
Мы готовы проработать и учесть при подготовке законопроекта предложения депутатов, которые сегодня поступят.
Благодарю за внимание.