Сауле Бапакова, Жигер Байтелесов, пресс-служба Аппарата Мажилиса Парламента РК, 9 апреля

Проект нового закона "О разрешениях и уведомлениях" презентован сегодня в Мажилисе. Представляя его, министр регионального развития Болат Жамишев сказал (тезисы):
В 2012 году принята Концепция дальнейшего реформирования разрешительной системы на 2012-2015 годы, предусматривающая разработку единого закона "О разрешениях и уведомлениях" на новых принципах и завершение автоматизации всех разрешительных процедур для бизнеса.
Основной законопроект состоит из трех частей. В него полностью вошел Закон "О лицензировании". Эта часть законопроекта была доработана с учетом имеющихся сегодня проблем в этой сфере.
Также в законопроект полностью вошли положения об уведомлениях из Закона РК "Об административных процедурах".
Третья часть законопроекта написана заново и регламентирует вопросы разрешительных процедур, не являющихся лицензиями.
В приложения к законопроекту включено 736 документов, в том числе 703 разрешения и 33 уведомления.
Проектом основного закона ставится на утрату закон "О лицензировании", который предусматривал очень важные принципы для предпринимателей, такие как:
"молчание знак согласия", когда лицензия считается выданной, если прошел срок, установленный для ее выдачи;
"одно окно" когда государственный орган сам получает все необходимые согласования; "электронное лицензирование";
Проверка документов на полноту в течение двух дней с момента получения документов заявителя.
Все эти полезные для бизнеса нормы распространялись только на лицензии, которые представляют собой лишь определенную часть разрешительной системы.
С принятием законопроекта все это будет распространяться на все разрешения.
В целом основной законопроект направлен на решение целого ряда системных проблем разрешительной системы Казахстана, в частности:
Постоянное увеличение количества разрешений;
Необоснованность введения новых разрешений;
Неиспользование оценки рисков в разрешительной системе;
Неупорядоченность разрешений (отсутствие единых подходов);
Отсутствие понятия разрешения.
В этой связи законопроект предусматривает следующие пути их решения:
Исчерпывающий перечень разрешений в Законе;
Анализ регуляторного воздействия при введении новых разрешений;
Категоризация разрешений по степени опасности;
Классификация разрешений с установлением типовых подходов;
Универсальное понятие разрешения в Законе, включая лицензии и иные разрешения.
Законопроектом решена ключевая проблема отсутствия понятия разрешение. Так разрешением или уведомлением является документ соответствующий всем следующим признакам:
1. получается, осуществляется до начала осуществления деятельности;
2. получение разрешения и осуществление уведомления является обязательным, неполучение влечет ответственность;
3. выдача разрешения и прием уведомления осуществляется государственными органами или в режиме государственной монополии;
4. распространяется на субъектов предпринимательства;
5. Уполномоченные органы могут проводить проверку соответствия требованиям и (или) отказывать в выдаче разрешения.
Последний признак распространяется только на разрешения.
Основными принципами государственного регулирования в сфере разрешений и уведомлений являются:
1) баланс интересов потребителей, бизнеса и государства;
2) обоснованность и эффективность введения разрешительного или уведомительного порядков;
3) прозрачность деятельности государственных органов и доступность информации;
4) взаимная ответственность;
5) свобода от коррупции.
Данные принципы в равной степени относятся ко всей регуляторной политике государства.
Отличительной особенностью данного законопроекта является то, что принципы не являются декларативными, а предусматривают конкретные механизмы реализации каждого из них.
Справочно:
Баланс интересов потребителей, бизнеса и государства
Введение разрешительного или уведомительного порядков осуществляется в целях обеспечения достаточного уровня безопасности регулируемой деятельности, максимально эффективной защиты прав потребителей при минимальной объективно необходимой нагрузке на бизнес.
Обоснованность и эффективность введения разрешительного или уведомительного порядков обеспечивается посредством внедрения АРВ и установления размера платы в зависимости от расходов государства на администрирование конкретного регулирования.
Выбор инструментов регулирования осуществляется, исходя из оценки и принципов управления рисками в отношении видов деятельности и субъектов бизнеса.
Прозрачность деятельности государственных органов и доступность информации
Нормотворческая деятельность в сфере разрешений и уведомлений должна осуществляться только с проведением общественных слушаний и иных форм диалога с обществом.
Любая информация необходимая заинтересованным лицам, должна быть доступна и, как правило, предоставляться бесплатно.
Взаимная ответственность
Выдачей разрешения государство подтверждает обеспечение лицензиатом, владельцем разрешения второй категории минимального уровня безопасности в соответствии с целями государственного регулирования.
Свобода от коррупции
Все необходимые согласования от других государственных органов в процессе осуществления лицензирования и разрешительных процедур должны, по возможности, получаться самими разрешительными органами, в порядке межведомственного взаимодействия.
Основной законопроект предусматривает четкое распределение компетенции между государственными органами.
Все подзаконные акты в реализацию законопроекта будут приниматься на уровне Правительства.
Законодательно закрепляется статус Межведомственной комиссии по вопросам регулирования предпринимательской деятельности как органа ответственного введение и отмену разрешений и уведомлений.
В связи с введением АРВ расширена компетенция Уполномоченного органа, которым является МРР. В частности оно будет осуществлять разработку всей методики проведения АРВ и координацию работы государственных органов в этом направлении.
Принципиально новым является разделение государственных органов на формирующих регуляторную политику в конкретной сфере и реализующих ее.
При этом, государственные органы, формирующие регуляторную политику, должны будут проводить АРВ в соответствии с правилами, утверждаемыми Правительством.
Для внедрения систем управления рисками в разрешительную систему осуществлена категоризация разрешений в зависимости от степени опасности регулируемых объектов.
На сегодняшний день разрешительная система Казахстана – это некое множество объектов регулирования и связанных с ними разрешений, не имеющее единой структуры и унифицированных подходов.
Законопроект представляет возможность выбирать степень жесткости конкретного разрешения в зависимости от опасности объекта регулирования.
К первой категории относятся лицензии, ко второй все иные разрешения, к третьей – уведомления.
Примерно объекты регулирования будут распределяться как показано на слайде.
Для целей систематизации разрешений предусмотрено их разделение на классы.
В зависимости от объектов регулирования разрешения подразделяются на следующие классы:
класс 1 – "разрешения, выдаваемые на деятельность". Как правило, такие разрешения являются лицензиями в отношении наиболее опасных видов деятельности, где требуется комплексное регулирование;
класс 2 – "разрешения, выдаваемые на профессиональную деятельность физическим лицам". При выдаче этих разрешений используется оценка уровня знаний и соответственно коллегиальное рассмотрение документов;
класс 3 – "разрешения, выдаваемые на деятельность с ограниченными ресурсами или с использованием квот", выдаются с использованием квотирования или конкурса, плата за разрешение может являться ограничением или цензом;
класс 4 – "разрешения, выдаваемые на объекты", используются тогда, когда требования в основном предъявляются к объектам, а сами разрешения являются, как правило, отчуждаемыми;
класс 5 – "разовые разрешения". Разрешения выдаются на ограниченный срок или объем;
класс 6 – "разрешения, выдаваемые на продукцию". При внедрении достаточного технического регулирования в отношении конкретной продукции разрешения отменяются.
Принципиальным новшеством данного законопроекта является регламентация порядка введения и отмены разрешений и уведомлений.
Так, разрешительный и уведомительный порядки, могут вводиться только посредством включения соответствующего разрешения или уведомления в перечни, предусмотренные в приложениях к Закону.
Для введения разрешительного и уведомительного порядков государственные органы должны предварительно провести процедуру анализа регуляторного воздействия.
После рассмотрения и одобрения на МВК разрешение сможет быть включено в приложение к Закону.
Но даже и после включения разрешения или уведомления в перечень закона, они будут периодически оцениваться государственными органами и уполномоченным органом на предмет достижения целей их введения в последующем.
Отрицательная оценка в таком случае будет являться основанием для отмены разрешения или уведомления. Такое решение будет приниматься МВК.
При этом законопроектом решается существующая сегодня проблема в лицензионном законодательстве.
Так, действующий закон РК "О лицензировании" предусматривает, что с момента введения новой лицензии в закон, необходимо принятие подзаконного акта, регламентирующего квалификационные требования и перечень документов. Такие акты вводятся в действие в срок не менее двадцати одного дня с момента их принятия.
Такой срок предусмотрен законодательством для того, что бы действующие предприниматели имели возможность подготовиться к введению новой лицензии, привести в соответствие свою материально-техническую базу и осуществить прочие мероприятия до подачи заявления на получение лицензии.
Слабым местом в этой схеме является то, что предприниматель вынужден приостанавливать свой бизнес с момента вступления в силу этих подзаконных актов вплоть до момента выдачи ему разрешения. В таком случае существенно возрастают коррупционные риски, потому как у государственного органа есть срок для рассмотрения, а предприниматель заинтересован в наименьшем количестве дней простоя своего предприятия.
Учитывая, что государство посредством введения разрешительной процедуры не имело цели запретить деятельность предпринимателя, а также то, что никому не выгоден простой действующего предприятия, законопроектом предусмотрено следующее решение.
Разрешительные органы будут обязаны принимать заявления на получение разрешений в случае обращения заявителей до вступления в силу подзаконных актов.
Заявители, таким образом, подавшие заявление будут вправе без наличия разрешения осуществлять деятельность вплоть до выдачи разрешения или мотивированного отказа в его выдаче.
Соответственно будут созданы правовые условия для безболезненного перехода действующих предприятий на разрешительный порядок без приостановления их деятельности.
Законопроекты направлены также на решение целого ряда проблем.
В частности решаются следующие проблемы для предпринимателей:
Госорганы не дают разяснений о необходимости получения разрешений. С принятием закона государственные органы будут обязаны давать разъяснения;
При переоформлении лицензий госорганы проверяют соответствие квалификационным требованиям, это будет запрещено;
Госорганы требуют документы не предусмотренные законодательством. Такие факты будут являться административным правонарушением;
На практике контролирующие органы требуют у предпринимателей доказывать факт подачи уведомления. Основным законопроектом предусмотрено, что подтверждение указанного факта можно получить либо от государственных органов либо на интеренет ресурсе электронного правительства.
Решены также и проблемы, возникающие у госорганов:
Не регламентированны вопросы реорганизации юридического лица-лицензиата. Законопроектом предусматривается различный порядок переоформления лицензий в зависимости от форм реорганизации;
Не учтена проблема невозможности использования электронного реестра. Теперь вопросам ведения электронного реестра посвящено несколько статей;
Отсутствует понятие разрешительного контроля. Законопроектом водится не только пнятие, но и закрпеляется соответствующая сфера государственного контроля и регламентируется порядок его проведения;
Законом "О лицензировании" не предусмотрена специфика для объектных лицензий. Законопроктами вводится отдельный класс объектных разрешений, которые в большинстве своем будут являться отчуждаемыми.
Так же были восполнены пробелы в законодательном регулировании:
Не регламентированы вопросы выдачи разрешений иностранным гражданам и компаниям. Для улучшения инвестиционного климата иностранцы и и иностранные юридические лица приравнены в правах при получении разрешений;
Законопроектом установлен срок для переоформления лицензий;
Вопросы лицензирования в рамках экспортного контроля ранее непредусмотренные в Законе "О лицензировании", регламентированы в законопроекте;
Не урегулирован вопрос перевода разрешений на уведомительный порядок. Теперь при введении таким образом уведомлений, субъекты ранее получавшие разрешения будут автоматически включаться в реестр субъектов, подавших уведомление.
Большую проблему на сегодняшний день представляет вопрос возобновления действия приостановленных разрешений. Фактически действующее законодательство не предусматривает возможности возобновления разрешений даже в связи с устранением, выявленных нарушений.
Согласно Закону РК "О лицензировании" предусматривается возможность приостановления действия лицензии на срок до шести месяцев. Также законодательно предусмотрено лишение лицензии.
Законопроектом предусматривается, что при устранении нарушений, явившихся основанием для приостановления разрешения, предприниматель вправе до истечения срока приостановления подать заявление на возобновление действия разрешения.
Разрешительный орган в течение десяти рабочих дней со дня подачи заявителем заявления проверяет устранение нарушений. В случае подтверждения факта устранения заявителем нарушений, разрешительный орган принимает решение о возобновлении действия разрешения.
В случае не представления предпринимателем заявления до истечения срока приостановления, разрешительные органы инициируют процедуру лишения разрешения.
Сопутствующим законопроектом вносятся изменения и дополнения в 8 Кодексов и 73 закона.
В частности, предусматриваются изменения в:
Кодекс об административных правонарушениях в части установления ответственности и приведения в соответствие с новым законом;
Закон РК "О нормативных правовых актах" в части регламентации процедур анализа регуляторного воздействия;
Гражданский кодекс РК, который на сегодня регламентирует лишь лицензии, но полностью умалчивает об иных разрешениях. Теперь с введением общего понятия разрешения станет возможном привести в соответствие два кодекса КоАП и ГК.
Большую часть поправок составляют отраслевые законы в части отсылок на закон "О разрешениях и уведомлениях" и выполнения рекомендаций МВК.
Разработке основного законопроекта предшествовал глубокий анализ международного опыта по правовому регулированию разрешительной системы самых разных стран мира. Были изучены соответствующие законы стран Европейского союза, США, Украины, Российской Федерации, Грузии, Узбекистана.
Анализ показал, что в развитых странах отсутствуют аналогичные законы. В этих странах нет такой необходимости по причине высокого уровня правовой культуры, наличия предпринимательской традиции и отсутствия коррупции.
В тоже время страны со схожими с нашими условиями Россия, Грузия, Узбекистан, Украина, Таджикистан, Молдова имеют аналогичные законы.
Представленный Вашему вниманию законопроект существенно превосходит все аналогичные законы стран СНГ так как учитывает весь опыт этих стран, включая ошибки.
Результатом применения изученного мирового опыта стало то, что в законопроекте "О разрешениях и уведомлениях", воплощены самые прогрессивные подходы регулирования разрешительных процедур такие как:
придание перечню всех разрешительных документов исчерпывающего характера;
закрепление единых стандартизированных подходов в осуществлении всех разрешительных процедур;
более широкого внедрения принципов "одного окна" и "молчание знак согласия".
Можно с уверенностью отметить, что именно казахстанский законопроект стал демонстрацией целого ряда указанных выше нововведений, которые позволят сделать разрешительную систему Казахстана самой прогрессивной по сравнению с разрешительными системами большинства других государств в аспекте эффективности применяемых разрешительных инструментов, антикоррупционных мер и снижения уровня нагрузки на бизнес.
Успешное слияние международных и казахстанских наработок несомненно позволяет на сегодняшний день характеризовать подготовленный законопроект как самый передовой проект, в сфере регулирования разрешений и уведомлений.
Обращаясь к парламентариям, министр подчеркнул, что законопроекты разработаны во исполнение поручения Главы государства, данного в послании народу Казахстана на 2012 год, о внедрении новых принципов разрешительного законодательства.
Рассмотрение этих законопроектов объявлено Главой государства срочным.
Разработка законопроектов является логическим завершением большой системной работы Правительства по совершенствованию разрешительной системы Казахстана.
Так в 2007 году был принят Закон "О лицензировании", которым утвержден исчерпывающий перечень лицензий, введены принципы "одного окна" и "молчания знак согласия".
В 2008 году начата разработка Государственной базы данных "Е-лицензирование", полное внедрение которой было завершено в 2012 году. В этом же году начато расширение ее функционала на все разрешения.
В 2009 году принята Концепция дальнейшего реформирования разрешительной системы 2009-2011 годы, которая предусматривала проведение инвентаризации разрешительной системы с целью реализации метода "Гильотины".
***
Презентация проведена в рамках заседания Комитета по экономической реформе и региональному развитию под председательством Сейтсултана Аимбетова. После доклада и ответов министра на депутатские вопросы рабочая группа решила продолжить обсуждение законопроектов на своих последующих заседаниях. Рабочую группу возглавляет депутат Айгуль Соловьева.