Алексей Куприянов, "Профиль", 2 июля

Города меняют мир под себя. Еще в 2000 году в них жили 46,5% мирового населения, а сейчас – уже 54,3%. Наиболее бурно развиваются сверхгорода – мегаполисы, жизнь в которых все больше отличается от той, которую ведут люди в сельской местности и маленьких городках. Свой ритм жизни, свои экономические реалии и свои проблемы, зачастую общие для всех мегаполисов мира. Одна из них – коррупция, бич бюрократической системы любой страны. "Профиль" выяснял, как с ней борются в городах-миллионниках Китая, Индии и США.

Не оправдал
Еще год назад его считали одним из наиболее вероятных преемников председателя КНР Си Цзиньпина либо премьера Госсовета Ли Кэцяна. Иностранные эксперты на все лады склоняли его имя, изучали биографию и связи, анализировали карьерный путь. По всему выходило, что именно он – Сунь Чжэнцай, бывший министр сельского хозяйства, а ныне глава мегаполиса Чунцин, – станет одним из лидеров шестого поколения руководителей Народного Китая, которое сменит нынешних владык КНР.
Все вроде бы сходилось: хорошее образование, опыт партийной и государственной работы, стажировка за границей. В 2012‑м Суня направили руководить Чунцином, который к тому моменту заслужил прозвище "Чикаго на берегах Янцзы". Там он сменил опального Бо Силая, проигравшего борьбу за власть нынешнему председателю КНР Си Цзиньпину и отправившегося мотать пожизненный срок, полученный в том числе и за масштабное мздоимство. В том же году 49‑летний Сунь Чжэнцай вошел в состав Политбюро ЦК КПК, став одним из самых молодых его членов. Многие тогда писали, что в октябре 2017‑го его, скорее всего, введут в состав Постоянного комитета – высшего партийного органа, руководящего Китаем.
До съезда Сунь недотянул всего три месяца. 14 июля его сняли с поста, в сентябре исключили из партии. Через полгода на суде он признался, что получил в качестве взяток более $27 млн, и заявил, что винить в произошедшем может только самого себя.

От Чунцина до Пекина
"Стоит вам на секунду отвернуться – и вы упустите момент, когда появится порча. Показывайте хороший пример людям, ведите себя правильно, подчиняйтесь законам. Следите, чтобы в приватных беседах не зарождалось мысли о коррупции, не позволяйте своим детям искать прибыли путем незаконных махинаций, не давайте тем, кто окружает вас, тащить вас ко дну".
Так Си Цзиньпин полтора месяца назад напутствовал депутатов от Чунцина, участвовавших в сессии китайского парламента. Антикоррупционная кампания в Китае идет уже шестой год, и конца ей пока не видно. Партийная комиссия по проверке дисциплины рассылает эмиссаров во все районы и области. Под удар попали чиновники всех уровней – "и тигры, и мухи", как образно выражаются китайцы. Борьбу с коррупцией контролирует лично Си.
Однако с самого начала было очевидно, что одними чрезвычайными мерами проблему не решить. Полиция, которая теоретически должна была бороться со взятками, сама оказалась насквозь пропитана коррупцией, а партийная комиссия вела расследования только в отношении членов КПК, значит, те чиновники, которые не были членами Компартии, оказывались вне зоны ее внимания. Нужно было создать органы на всех уровнях, которые бы непрерывно контролировали чиновников и оказывали всю необходимую помощь в случае прибытия комиссии из Центра.
"Будучи основой объединенного антикоррупционного агентства, работающего под руководством КПК, система надзорных комиссий – нововведение, при создании которого учитывались международный опыт и китайские реалии, – утверждает в интервью China Daily вице-президент Китайского университета политических наук и права Ма Хуайдэ. – В ней будут слиты воедино полномочия органов, которые раньше действовали разрозненно, и в итоге будет сформирована единая и эффективная государственная надзорная система".
Пилотными регионами для проектов стали провинции Шаньси и Чжэцзян. В качестве третьего был выбран Пекин. Именно на столице Китая предполагалось отработать методики борьбы с мздоимством, которые позже будут перенесены на другие крупные города.
По словам Гао Бо, инспектора Центральной комиссии КПК по проверке дисциплины, в результате каждый чиновник, включая муниципальных служащих, должен оказаться под постоянным контролем. "Никаких дыр в системе не будет, – уверяет Гао. – Это будет мощная сдерживающая сила, которая остановит коррупцию".

Сначала в столице, далее везде
Основной смысл реформы – объединение под одной крышей партийных и государственных органов надзора. Так, в Пекине 770 служащих, работавших в антикоррупционных подразделениях Пекинской муниципальной народной прокуратуры, были переданы в ведение муниципальной надзорной комиссии. Чтобы повысить эффективность работы, их раскассировали по разным подразделениям, где они будут трудиться рука об руку с инспекторами, отвечающими за партийную дисциплину в КПК.
В состав комиссий входят госслужащие, полицейские, работники прокуратур и судебных органов, руководители госпредприятий и сотрудники госучреждений и организаций, их директора избираются местными собраниями народных представителей.
В Пекине результаты уже видны. По словам руководителя столичной контрольной комиссии Чжан Шофу, если до реформы под надзором его структуры находились 210 тысяч чиновников, то в декабре 2017‑го их было уже 997 тысяч.
Теперь предстоит перенести опыт Пекина на остальные китайские мегаполисы, и прежде всего на Чунцин. Как уже заявил новый секретарь чунцинского горкома Чэнь Миньэр, "коррупция пустила глубокие корни в городе, и это будет нелегким делом".

"Власть бумажки"
В соседней с Китаем Индии ситуация с коррупцией не лучше, но борются с ней совсем другими методами. Прежде всего потому, что, в отличие от Китая, единой правящей партии, держащей под контролем все сферы жизни, в стране нет. Наоборот: в "самой большой демократии мира", как с гордостью именуют Индию ее жители, число партий приближается к двум тысячам.
При этом индийский аппарат государственного управления напоминает скорее карикатурное изображение советского аналога периода застоя. Такое положение дел сложилось еще на заре независимости Индии: республика унаследовала небольшой и эффективный колониальный аппарат управления, который со временем все сильнее разбухал. Более того, первый премьер страны Джавахарлал Неру и его соратники, стремясь как можно скорее догнать развитые страны, сделали ставку на строительство социализма с индийской спецификой. Для такого пути развития требовалась концентрация полномочий в руках госаппарата, и Неру пошел на это, передав ему контроль над социальной и экономической сферами. В итоге дошло до того, что ни одно дело в стране нельзя было провернуть, не получив предварительно бумажку из органов власти. Индийцы саркастически прозвали свою систему "пермит радж" – "власть бумажки". Частному предпринимателю, чтобы открыть производство, нужно было пройти до 80 различных инстанций, и все равно государство сохраняло за собой право регулировать производство продукции. Неудивительно, что попадание на госслужбу, где деньги сами прилипают к рукам, стало голубой мечтой целых поколений.
Разумеется, такое положение дел провоцировало взяточничество в огромных масштабах. На лапу давали все и всем – более 90% индийцев, по их собственным словам, так или иначе участвовали в коррупционных отношениях. Люди привыкли жить в такой системе и воспринимали коррупцию и непотизм как неотъемлемую часть государственного аппарата.
Система стала ломаться в начале 1990‑х вместе с крахом соцлагеря, после которого Индии пришлось выживать в реалиях капиталистического мира. В авангарде преобразований шли крупные города, включая столицу Нью-Дели.

Нужно больше локаюкт
"Все чиновники будут находиться под пристальным вниманием локпала. Дела против министров, местных депутатов и секретарей будут рассматриваться в течение года. Локпал будет иметь финансовую и административную независимость, он сможет самостоятельно запускать процесс расследования и подавать иски против коррумпированных чиновников. Те, кого признают виновными, должны быть уволены и отправлены в тюрьму, их имущество конфисковано".
Так в 2013 году на выборах в законодательное собрание Дели описывала свои планы "Аам Адми парти" (ААП) – Партия простого человека, созданная активистом движения "Индия против коррупции" Арвиндом Кеджривалом. Символом ее избирательной кампании стала метла, которой, как обещал Кеджривал, он выметет коррупцию из города, а главным обещанием – формирование аппарата локпала, в буквальном переводе – "того, кто заботится о людях" и сумеет защитить их от произвола взяточников‑бюрократов. В результате ААП пришла второй и вместе с союзниками из Индийского национального конгресса (ИНК) сформировала правительство меньшинства, где Кеджривал занял пост главного министра.
За пять лет партия успела сделать многое, прежде всего – добиться проведения через парламент билля о создании джан локпала – аппарата гражданского омбудсмена в составе председателя и восьми помощников, четверо из которых должны быть представителями меньшинств. На региональном уровне правозащитную функцию исполняют локаюкты ("назначенные народом"), в ряде штатов действующие еще с 1971 года.
Появление органов, куда любой человек может просто прийти и пожаловаться на злоупотребления чиновника, удачно дополнило существующую антикоррупционную систему. Еще в 1964‑м правительство создало Центральный комитет бдительности, независимый от органов государственной власти и осуществляющий надзор за ними. На местах ЦКБ действует через старших офицеров бдительности. При этом комитет не имеет права проводить расследование самостоятельно. Этим занимается Центральное бюро расследований – аналог ФБР, правда, со значительно урезанными функциями. Свою лепту внес и центральный парламент, принявший в 2005 году "Акт о праве на информацию". Эта норма грозит штрафами чиновникам, которые под разными предлогами задерживают ответы на запросы граждан.
Введением должности омбудсмена "Аам Адми парти" не ограничилась: партия проводила массовые кампании против коррупции, Кеджривал лично призывал граждан сообщать о любых случаях вымогательства взятки. Была запущена горячая линия. Активисты партии даже создали специальное приложение, позволяющее вести аудио- и видеозапись разговора с черным экраном, так, чтобы казалось, что телефон выключен.
Партии пришлось нелегко: из-за того, что в Дели находится большинство госучреждений, вопрос борьбы с бюрократией стоял там особо остро, и многие меры, которые можно было применить против городских чиновников, не работали против федеральных. Тем не менее решительная борьба с мздоимством создала Кеджривалу имидж бескомпромиссного и честного политика и помогла привести партию к победе на местных выборах в 2015 году: ААП получила больше 53% и смогла сформировать правительство. Тема противодействия коррупции оказалась как нельзя кстати во время предвыборной кампании: Кеджривал публично обвинил представителей конкурирующей "Бхаратия Джаната парти" в попытках подкупить активистов ААП. БДП подала жалобу на главного министра, но тот сумел отбиться.
Что будет с ААП дальше, пока неясно: в последнее время Кеджривала все чаще критикуют за то, что он, придя к власти на антикоррупционной волне, оказался недостаточно компетентен в вопросах управления и не выполнил большинство своих обещаний. Более того, бывший министр водных ресурсов Дели Капил Мишра обвинил в получении взятки самого Арвинда Кеджривала. Учитывая, что в этом году в Дели пройдут довыборы сразу 20 членов заксобрания, позиции ААП могут существенно пошатнуться.
Но кто бы ни одержал победу, население Дели уже оказалось в выигрыше. Итоги выборов показали, что в крупных городах антикоррупционная повестка может принести успех, а значит, борьба со взяточничеством будет продолжаться.

Чей надо Питерс
Если в самой большой демократии мира борьба с коррупцией способна перевернуть весь политический ландшафт в масштабах мегаполиса, в другой крупнейшей демократии она давно уже превратилась в рутинное дело.
В главном американском мегаполисе, Нью-Йорке, число органов, борющихся со взяточничеством, приближается к десятку. Этим занимаются Департамент расследований, Комиссия по добропорядочности бизнеса, Совет по конфликту интересов, спецподразделения в Департаменте полиции и много кто еще. И это не говоря о федеральных органах наподобие ФБР, в обязанности которых также входит предупреждение коррупционных преступлений.
Но главную роль играет созданный еще в 1873 году Департамент расследований (Department of Investigation, DOI) во главе с Марком Питерсом. Под постоянным надзором комиссара Питерса и его подчиненных находится более 300 тысяч городских чиновников, которые под угрозой увольнения обязаны взаимодействовать с сотрудниками департамента и сообщать им о любых подозрениях, связанных с коррупционными схемами. При этом у департамента есть право защитить любого чиновника, если его собираются уволить из-за того, что он сообщил о злоупотреблении.
За сто с лишним лет DOI превратился в идеально функционирующий орган. По крайней мере, таковым он выглядит со стороны. Комиссар и генеральные инспекторы департамента, работающие буквально в каждом городском ведомстве, сумели приучить чиновников к тому, что с антикоррупционным ведомством лучше сотрудничать, чем враждовать. Представители DOI проводят курсы и тренинги, разрабатывают регламенты и следят за их выполнением, выдают рекомендации и контролируют работу служб. Дошло до того, что содержание примерно четверти всех штатных сотрудников департамента оплачивают сами городские агентства.
В последние месяцы, однако, DOI внезапно оказался в центре крупного скандала. Дело в том, что Марк Питерс в 2013‑м работал казначеем избирательного штаба нынешнего мэра города демократа Билла де Блазио. После победы на выборах де Блазио отблагодарил его, поставив во главе антикоррупционного ведомства. Однако потом Марк и Билл рассорились, и Питерс рассказал журналистам о ряде серьезных нарушений с коррупционной подоплекой, допущенных де Блазио и его помощниками. Разгневанный мэр, по данным СМИ, решил уволить строптивого комиссара, и внезапно обнаружилось, что он имеет полное право это сделать: не существует никакого механизма, защищающего главу департамента от преследований по политическим мотивам.
Это вызвало настоящий переполох в рядах городского совета. Глава комитета по надзору и расследованиям Ритчи Торрес предложил принять новый закон, который защитил бы комиссара от любых преследований из-за его несогласия с мэром. В частности, планируется сформировать для DOI независимый бюджет: сейчас финансирование департамента зависит в основном от городской администрации, и, по словам Торреса, денег на зарплаты выделяется явно недостаточно. Среди других предложений – увеличить срок пребывания комиссара в должности до 10 лет, чтобы он не боялся за свое место после очередных выборов, а полностью сосредоточился бы на работе.
При этом, невзирая на политические баталии, отлаженная антикоррупционная система Нью-Йорка функционирует без перебоев. Практически каждый шаг чиновников на работе регулируется тем или иным документом: как использовать рабочую почту, куда можно и куда нельзя звонить с рабочего телефона, как поступать с бонусами, которые авиакомпании начисляют за перелеты во время командировок, можно ли их использовать в личных целях (можно) и позволяется ли использовать в тех же целях компенсацию за отмену билетов при овербукинге (не позволяется). Чиновнику разрешено получать деньги за то, что он консультирует политиков во время избирательной кампании, но категорически нельзя использовать ресурсы города для собственной политической или бизнес-деятельности, в том числе распечатывать документы на принтере. Любой подобный случай сразу попадает в поле зрения СМИ и получает широкую огласку. В результате коррупцию в Нью-Йорке полностью искоренить не удалось, но масштаб ее существенно уменьшился.
Пекин, Дели, Нью-Йорк – три разных города и три разные системы борьбы с коррупцией: китайская с ведущей ролью Компартии, индийская с политическими баталиями и американская, за полтора столетия приучившая население соблюдать законы. При этом у них есть общие черты, и приемы и методы, работающие в одном мегаполисе, можно с успехом повторить в другом – хватило бы только денег: делийские власти, к примеру, нескоро смогут позволить себе оснащать всех полицейских постоянно работающими видеокамерами, как это сделано в Нью-Йорке. Вопрос в том, какие из этих практик удастся применить в России.