Аскар Машаев, "Эксперт-Казахстан", 12 ноября

В мировой экономике будут конкурировать не страны, а крупные города - производители инновационного продукта. Этот тезис находит все больше сторонников среди казахстанского экспертного сообщества. Почему экономическое будущее за крупными городами? Все просто - чем больше людей живет в городе, тем больше рынок, соответственно, бизнес снижает производственные издержки за счет эффекта от масштаба. В комфортные, безопасные и экологически чистые города стремятся таланты, и только они создают инновации - это четвертый фактор экономического роста наряду с трудом, ресурсами и капиталом.
Повышение статуса Шымкента, нового миллионника, до республиканского уровня продиктовано этой логикой. Что дает новый статус Шымкенту? У города теперь отдельное финансирование из республиканского бюджета, Шымкент может напрямую лоббировать свои программы развития в Астане, не оглядываясь на областную администрацию. Тем самым упрощается и ускоряется процесс принятия решений.
Это, конечно, не значит, что у нового миллионника исключительно светлое будущее. У Шымкента, как и у любого крупного города, который разрастался без должного планирования, целый набор возможных проблем. Это и риск ложной урбанизации, и высокая вероятность наплыва внутренних переселенцев, а также мигрантов из Узбекистана (РУ), и влияние сильных неформальных институтов (кланов), что стимулирует коррупцию и мешает работе формальных институтов, например, налоговых органов - это, кстати, одна из причин низкой собираемости налогов в Южном регионе.
Перечисленное выше - не самое опасное, что ждет Шымкент на пути от просто крупного города к современному мегаполису. Шымкент расположен от Ташкента в двух часах езды, поэтому городским властям прежде всего нужно выработать экономическую стратегию с учетом влияния узбекской столицы. Тут два пути: либо открыто соперничать за умы и таланты региона, либо закрыться от экономического влияния Ташкента. Не исключен и третий вариант, пожалуй, самый реалистичный - не мешать образованию конурбации Шымкент-Ташкент, так сказать, ради симбиоза для взаимной пользы.
Важно не ошибиться с выбором стратегии, иначе Шымкент рискует, как минимум, превратиться в экономическую периферию Ташкента, как максимум - ориентироваться и экономически, и политически на столицу нашего южного соседа.

Кто останется на периферии?
Прошло совсем короткое время между официальной регистрацией миллионного жителя Шымкента и закреплением за ним статуса города республиканского значения. Администрация тогда еще Южно-Казахстанской области в начале июня сообщила о том, что население Шымкента достигло миллиона человека, а через три недели президент РК Нурсултан Назарбаев подписал указ о повышении статуса города и образовании Туркестанской области с административным центром в Туркестане.
Обычно государственный аппарат из-за бюрократических проволочек, лоббирования и конфликта интересов работает достаточно медленно. Поэтому столь молниеносную реакцию властей на демографический рост нельзя объяснить ничем иным, кроме как тем, что ждали лишь подходящего повода, чтобы объявить о давно принятом решении. Тут угадывается логика Акорды - в Узбекистане новый президент, который взял курс на модернизацию страны и открытость ее экономики, более того, узбекские власти жаждут превратить Ташкент в лучший город Центральной Азии. Мы не против, но узбекская столица географически находится очень близко к Шымкенту. Если Ташкент превратится в магнит для капитала и талантов региона, есть вероятность, что под это влияние попадет Шымкент, откуда, собственно, будут утекать таланты и капитал.
Эту опасность видит и руководство Казахстана. Г-н Назарбаев в своем недавнем заявлении отвел Шымкенту роль "нового центра притяжения инвестиций, технологий и интеллектуальных ресурсов" не только Казахстана, но и "всего Центрально-Азиатского региона". Понятно, что повышение статуса само по себе не делает город успешным. Да, у Шымкента есть конкурентные преимущества: низкие зарплаты, миллионный рынок, чтобы снижать производственные издержки, есть все шансы стимулировать креативную экономику, ведь таланты предпочитают комфортные города с благоприятным климатом. С климатом у южного мегаполиса все отлично, но над обеспечением жителей комфортом предстоит еще поработать.
Эти преимущества могут раствориться из-за близкого соседства со столицей Узбекистана. Ташкент может сыграть как положительную, так и отрицательную роль в судьбе Шымкента. Поскольку модель экономической географии "центр - периферия" работает жестко. Говоря простыми словами, эта модель выглядит так: центр обладает свойством вытягивать из периферии финансовые и человеческие ресурсы, концентрация ресурсов, в свою очередь, позволяет ему быстрее создавать инновации. В идеале такая модель имеет обратный эффект: за ростом центра следует развитие периферии за счет так называемой "диффузии инноваций", то есть обмена информацией, капиталом, товарами и рабочей силой.
Но это в теории. В жизни обычно происходит иначе: периферия остается источником ресурсов, а центр практически не распространяет положительные импульсы на периферийную территорию. Со временем неравенство между центром и периферией будет углубляться, но только до того момента, пока бизнесу не станет выгодно вкладываться в периферию, благодаря более дешевым там факторам производства.

Затягивает тот, кто сильнее
Сейчас в ташкентской агломерации живет 3 млн человек, в самой столице - почти 2,4 млн. Численность шымкентской агломерации на конец 2017 года составила 1,7 млн человек. Что это значит? В гравитационной модели, описывающей социальное и экономическое взаимодействие двух городов, учитываются две переменных: размер города и расстояние между ними. Проще говоря, чем меньше расстояние и больше размер города, тем выше взаимодействие. Поскольку Ташкент больше и ближе к Шымкенту, чем Алматы, соответственно, их взаимодействие будет выше.
Шымкенту присвоили статус республиканского значения совсем недавно, поэтому открытой статистики по городу немного. Впрочем, есть данные по ЮКО, в которой главную экономическую роль, бесспорно, играл этот мегаполис. Товарооборот ЮКО и Узбекистана больше, чем у Алматы с нашим южным соседом, в 2,2 раза (см. график 1). Более того, Узбекистан находится на третьей строчке среди стран-партнеров ЮКО (см. график 2). Возможно, доля РУ еще выше, поскольку между Узбекистаном и Южным регионом Казахстана высока доля теневой торговли. Об этом свидетельствует структура налоговых сборов: расчеты форсайтингового агентства Eximar показывают, что в 2017 году доля налогов от международной торговли по ЮКО составила всего 7,4%, в целом по стране этот показатель выше на 10%.
"Ташкентская агломерация на самом деле серьезный вызов для Туркестанской области и Шымкента. Тут надо учитывать и экономический, и социальный, и информационно-идеологический, и демографический, и культурный факторы. В первую очередь приграничные районы - Мактааральский, Сарыагашский, Шардаринский, Казыгуртский - активно торгуют, в том числе по серым схемам, с ташкентской агломерацией", - говорит Тимур Айсаутов, гендиректор DAMU Research Group. По его словам, приграничные районы смотрят телевизионную сетку вещания РУ, слушают узбекскую музыку и смотрят узбекские фильмы. "Приграничные районы общаются с ташкентской агломерацией намного теснее, чем с Алматы, Астаной, даже, может быть, с Шымкентом", - отмечает г-н Айсаутов.
Собеседник предлагает через экономическое развитие этих районов увеличить самодостаточность региона. Откровенно говоря, ничего плохого в крепких торговых связях нет, но Тимур Айсаутов предлагает оценивать ситуацию с точки зрения государственных рисков. "Стратегически не хотелось бы, чтобы какие-то регионы, будь то южные или северные, в экономическом плане больше зависели от соседа. Конечно, можно позволить, чтобы какой-то регион зависел от соседа, но должна быть обратная связь", - утверждает спикер. И уточняет: "Экономика Узбекистана остается закрытой. Узбекские предприниматели легко могут завозить к нам свою продукцию, а мы - нет. Отсутствует встречный торговый поток. Не создано равных условий".

Когда откроют границы…
Ошибка нашего правительства в том, что оно не учитывает в различных стратегических планах и программах развития потенциальное влияние интеграционных объединений, в которых состоит РК. С приходом к власти Шавката Мирзиеева Узбекистан взял курс на либерализацию экономики, более того, узбекские эксперты (например, Бахтиер Эргашев) не скрывают, что "действующая экономическая политика - это не какая-то конъюнктура со стороны нового президента, а системная работа по переводу экономики страны на новые рельсы экспортно-ориентированного развития", об этом, кстати, год назад писал Expert Kazakhstan (см. "Вперед и с экспортом", 2017).
Узбекистан относится к double landlocked country, то есть наш сосед не только не имеет выхода к морю, но и граничит с государствами, которые также не имеют морских портов. РУ может выйти к морю через территорию Кыргызстана в Китай и далее к китайским портам; через Афганистан и Пакистан к Аравийскому морю. Есть и третий вариант - через Казахстан и Россию. Почему ЕАЭС предпочтительнее для РУ? Наши страны связаны автомобильными и железнодорожными дорогами еще с советских времен; более того, РК и РФ - в едином таможенном пространстве, что исключает двойную таможенную процедуру, плюс общее прошлое, лингва франка, наконец, знание менталитетов.
Если Узбекистан войдет в ЕАЭС и границы откроются, нельзя исключить усиления притяжения, оттока талантов и капитала, в том случае когда условия в Ташкенте будут лучше, чем в Шымкенте или Алматы.
Навскидку можно предположить несколько стратегий для нас. Первая - попытаться изолировать экономическое влияние нашего южного соседа. Отличный вариант, но трудно выполнимый на практике.
Вторая стратегия - выиграть конкуренцию у Ташкента. Для этого мы должны эффективно использовать экономические факторы первой природы - ресурсы и землю. А также развивать экономические факторы второй природы, например, человеческий капитал, который не возникает на пустом месте: нужны качественные системы образования и медицины. Нужно строить инфраструктуру и создавать инклюзивные институты. Впрочем, все перечисленные факторы нужно развивать и без соперничества за региональное лидерство.
Есть третий вариант - соединить Шымкент, Туркестан и Ташкент автобаном и скоростной железной дорогой, сократить не только время на дорогу, но и снизить транспортные издержки. Тогда само собой сложится конурбация - полицентричная агломерация, у которой нет какого-либо одного ядра, тут несколько равнозначных центров. Но это, конечно, вопрос межправительственных договоренностей. Президент Назарбаев в конце сентября заявил, что надо рассмотреть вопрос создания международной торговой зоны Центральной Азии. Детали не прозвучали, да и власти РУ не отреагировали на это предложение.
Зачем создавать конурбацию, когда можно оставить все как есть? ООН прогнозирует рост населения Шымкента к 2035 году до 1,4 млн, по другим прогнозам, в шымкентской агломерации к 2030 году будут проживать свыше 2,3 млн людей. Население Ташкента к 2035 году, согласно прогнозу ООН, вырастет до 3 млн, и это по самым консервативным оценкам. Цифры могут быть намного выше, поскольку сейчас в Ташкенте действует система прописки, которая тормозит миграционные процессы. Как только ее отменят, население узбекской столицы однозначно увеличится. Учитывая население близлежащих населенных пунктов Шымкента и Ташкента, когда мы говорим о конурбации, то речь идет об огромном рынке. Это позволит и казахстанским, и узбекским производителям расти на эффекте от масштаба, обмениваться знаниями, растить высококлассных специалистов, другими словами, получить все выгоды от агломерационного эффекта.
У Шымкента есть преимущества, которые в географическом и экономическом плане выгодно отличают его от других городов Казахстана. Советский госплан неспроста развивал именно этот город как промышленный центр Южного региона Казахской ССР, а не Джамбул или Кызылорду. Трасса "Западная Европа - Западный Китай" делает этот мегаполис ближе к российскому рынку, чем, например, Алматы. Еще один плюс - возле Шымкента расположена основанная более 100 лет назад узловая станция Арысь, которая связывает линию Оренбург - Ташкент с алматинским направлением. Ну и, наконец, есть газопровод Бейнеу - Бозой - Шымкент, построенный уже в годы независимости.
Другими словами, есть все шансы стать равноправным участником конурбации. Пока наш сосед не вошел в ЕАЭС, вряд ли кто-то будет переписывать программу развития Шымкента, Туркестанской области и Прогнозную схему территориально-пространственного развития страны с учетом потенциального влияния Узбекистана. Хотя, конечно же, нелишне иметь "про запас" стратегический план на тот случай, если Узбекистан все-таки решит вступить в ЕАЭС.

Дальние соседи
Возникает вопрос о политическом риске. Политическая трактовка модели центр - периферия звучит так: в центре принимаются решения, там сосредоточены соответствующие институты и элиты, а периферия, следовательно, зависит от этих решений. Мы отчетливо понимаем, что распространять эту модель на Шымкент и Ташкент в политологической трактовке - очень большое допущение и смелая теоретизация. Но нельзя пренебрегать прогнозами, пусть даже излишне теоретизированными, поскольку доля узбекского этноса в Шымкенте (см. график 4) растет; более того, исторически юг Казахстана был всегда тесно связан со среднеазиатскими государствами, а в советские годы наш южный регион и Узбекская ССР входили в отдельный Среднеазиатский территориально-производственный комплекс.
Какова вероятность, что при условии превращения Ташкента в экономическое ядро региона, шымкентская элита, шире - туркестанская, начнет больше учитывать интересы Ок Сарая, чем Акорды? Исследователь современной истории казахстанской власти и элитолог Данияр Ашимбаев считает такой вопрос надуманным. "Поскольку много противоречий, старых обид и исторических вопросов, - объясняет г-н Ашимбаев. - Шымкент, конечно, будет учитывать мнение Ташкента, но не станет жестко ориентироваться на него".
В качестве примера политолог приводит историю взаимоотношений с другим южным соседом: "Считается, что мы ближе к киргизам, чем к узбекам. На политическом уровне и Казахстан, и Кыргызстан входят в ЕАЭС. Но мы же видим, какая вакханалия творится в рамках ЕАЭС! При желании стороны спокойно устраивают торговую войну, политическую свистопляску - этими возможностями обе стороны пользуются с удовольствием. А с Ташкентом у нас намного больше сильных противоречий, чем с Бишкеком".
К этим противоречиям собеседник относит раздел приграничных районов, водные и пограничные вопросы, старые родовые факторы. "В советское время, тем более после обретения независимости, активно шел процесс казахизации Казахстана и узбекизации Узбекистана, новая национальная политика последовательно проводилась Кунаевым и Рашидовым, затем Назарбаевым и Каримовым, - объясняет политолог. - Хотя Шымкент и Ташкент находятся близко, они разъехались далеко".
Да, Южный Казахстан некогда входил в Мавераннахр, в Среднеазиатский территориально-производственный комплекс, соглашается Данияр Ашимбаев, но, соседство и родство не являются факторами исторической предопределенности. "Мы соседи с киргизами, но все время выясняем отношения, с узбеками выясняем, узбеки много лет выясняют отношения с таджиками, киргизы с узбеками, - продолжает собеседник. - Спорим о том, чьи предки древнее, чья экономика круче, у кого больше инвестиции, пытаемся приватизировать исторические персоны - Аль-Фараби, Томирис. Идут исторические дискуссии, но, понимаете, эти исторические дискуссии - бессмысленные. Простой пример: когда-то хотели отметить историческую оборону Отрара. Но вышел казус - героическую оборону от монголов или героическое освобождение Отрара от хорезмских захватчиков?"
Из вышеперечисленного становится ясно, что в рамках любого союза Шымкент не рванет в объятия Узбекистана, резюмирует Данияр Ашимбаев.

Насущные дела
Попытка заглянуть за горизонт событий хороша для разминки ума, но какие конкретные меры нужно предпринимать Шымкенту и Туркестанской области уже сейчас? Самая очевидная проблема - низкая собираемость налогов, и этот фактор сильнее всего бьет по области. "До разделения ЮКО экономическим локомотивом выступал Шымкент, - говорит Тимур Айсаутов. - В региональном разрезе на Шымкент, по результатам 2017 года, приходилось более половины промышленности, 75,9 процента розничной торговли, 85,5 процента оптовой торговли, понятное дело, основная доля услуг также приходилась на мегаполис. Единственное в чем опережала область - это сельское хозяйство".
Не надо забывать, что ЮКО всегда была дотационным регионом. Почти 80% бюджета области формировалось за счет трансферта из госбюджета. Несмотря на требование президента исправить ситуацию, ни один аким так и не решил эту проблему. Причина не только в недостаточной эффективности госуправления, но и в менталитете местного населения. Там очень сильны неформальные институты - клановость, основанная на родоплеменной идентичности. Условно говоря, ответственный за сборы налогов чиновник не всегда может прийти к крупному предпринимателю и заставить того платить. И эту проблему невозможно решить с наскока, нужно время, чтобы перестроить неформальные институты. Хотя, конечно, непотизм и коррупция - больное место не только юга, а всего Казахстана, но там они приняли просто чудовищные формы.
Следующая проблема - слабая экономическая база. Это еще одна причина, почему регион живет за счет дотаций. Нет якорных проектов, чтобы Шымкент и Туркестанская область начали реализовывать экономический потенциал, который основывается главным образом на низкой стоимости труда. "Ключевая причина, почему регион не может раскрыть экономический потенциал, - нет конкретных мастер-планов", - говорит Тимур Айсаутов. И это проблема всех областей Казахстана, добавляет он.
"Астана требует у областей исполнения государственных программ. Таких программ около 20 - это и ГПИИР, и Агробизнес, и госпрограммы по развитию образования, здравоохранения, занятости населения и так далее. Исполнение этих госпрограмм контролирует центр, но для развития регионов недостаточно работать только с ними. У каждого региона должны быть свои детализированные мастер-планы и проектный офис, должны использоваться методы проектного менеджмента. Ведь каждая область РК сопоставима с такими республиками, как Литва или Латвия. Местная власть знает ситуацию лучше центра, и поэтому она должна готовить мастер-план самостоятельно", - говорит гендиректор DAMU Research Group.
Спикер советует разрабатывать детальные мастер-планы в разных направлениях. Если взять сельское хозяйство, то отдельные региональные мастер-планы по животноводству, растениеводству, а для Туркестанской области - по строительству теплиц, по развитию виноградарства и т.д. Эти мастер-планы, подчеркивает г-н Айсаутов, должны утверждаться маслихатом, публиковаться в интернете, то есть быть доступными для общественного обсуждения и контроля. А администраторы этих мастер-планов должны периодически отчитываться.
"Приведу в пример попытки развить туризм в Туркестанской области. Извините меня за пикантную деталь, но туризм начинается с отхожих мест. Нынешний аким области потребовал от подчиненных построить нормальные туалеты. Но они не будут построены, пока нет детального плана, поскольку есть общее поручение акима области, а районные власти рапортуют о 30 новых туалетах. И все. А что такое 30 туалетов для большой области?
Поскольку нет детального плана, аким области не может применить санкции к исполнителям, ведь они все-таки исполнили поручение, хотя все понимают, что формально", - заключает Тимур Айсаутов.
Без повышения собираемости налога, как за счет формализации отношений в Южном регионе, так и за счет экономического развития, Шымкент и Туркестан рискуют стать яростными конкурентами за бюджетные дотации. "Пока что конфликт незаметен, поскольку областная власть занята переездом в Туркестан, заново формируются властные структуры, местная элита перегруппировывается из-за разделения области. Но со временем, понятное дело, конфликтное поле вокруг бюджета будет обостряться", - прогнозирует Данияр Ашимбаев. Другими словами, внутренние проблемы и противоречия могут стать серьезным тормозом для развития Шымкента как равноправного центра в конурбации с Ташкентом.