Ракимберген ТОКСЕИТОВ, вице-министр финансов РК
"Казахстанская правда", 5 октября

С момента обретения независимости в республике постоянно совершенствуется работа по созданию системы государственного финансового контроля, отвечающей общепринятым в мировой практике требованиям. В 2001 году Правительством была одобрена Концепция развития системы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, а 29 января 2002 года принят Закон "О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов" (далее - закон). Его принятие стало основой создания правовой базы для функционирования всех органов государственного финансового контроля.

Впервые в этом законе сделана попытка разграничить функции и полномочия органов, осуществляющих внутренний и внешний контроль. Вместе с тем в процессе разработки, согласования и принятия проекта закона произошел отход от первоначальной концепции четкого разграничения функций и полномочий органов внутреннего и внешнего контроля. В результате их полноценное функционирование в настоящее время затруднено.

Недостаточно четко разделены полномочия и функции контролирующих органов различных уровней. В чем это проявляется? В том, что объекты контроля могут быть подвержены проверкам со стороны целого ряда, а порой и всех контролирующих органов. Это затрудняет как само проведение контрольных мероприятий, так и непосредственную реализацию решений, принятых по их итогам, поскольку выявленные нарушения и принятые по ним меры зачастую дублируются.

Закон не в полной мере регулирует отношения между контролирующими органами по проведению совместных проверок, а взаимодействие по реализации материалов этих проверок ограничивается в основном только наименованием документов: "представления" и "предписания".

Главная их задача - координация действий органов контроля по планированию, проведению ревизий и проверок и реализации материалов контрольных мероприятий. Примечательно то, что оформлено это межведомственным соглашением, и на практике оно работает лучше, нежели некоторые законодательные акты.

Подобный совместный приказ принят министерствами финансов, внутренних дел, Комитетом национальной безопасности, Генеральной прокуратурой и Агентством финансовой полиции и в сентябре текущего года зарегистрирован в Министерстве юстиции. Проходит согласование аналогичное трехстороннее соглашение между Министерством финансов, местными представительными и исполнительными органами. Мы убедились в необходимости плана проведения контрольных мероприятий, включающего и меры по реализации, согласованные со Счетным комитетом. Работа в этом направлении уже ведется.

Не отработаны также механизмы реализации решений, принятых по итогам контрольных мероприятий органов финансового контроля.

Квалифицированно провести проверку (ревизию), объективно и принципиально обосновать каждый факт, приведенный в акте, - важная и ответственная часть контрольной работы. Но этим проверка не заканчивается. Она считается законченной, когда выявленные нарушения устранены, а финансово-хозяйственная деятельность налажена таким образом, что обеспечивает выполнение задач, поставленных перед той или иной организацией. Кроме того, следует предусмотреть меры, исключающие возможность повторения нарушений в других аналогичных организациях.

Важным методом повышения действенности ревизий и проверок является четко организованный и регулярно проводимый последующий контроль. В отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, добиться возмещения причиненного ущерба или предотвратить такие нарушения довольно затруднительно. Возникают вопросы обоснованности и объективности применения мер административного характера, следует их обжалование. К тому же в законе отсутствует достаточно четкое определение ответственности за невыполнение мер по устранению выявленных нарушений.

В отчете Правительства об исполнении республиканского бюджета за 2001 год отмечалось, что в этот период было наложено 247 административных взысканий в области финансовых нарушений на общую сумму 2,2 млн. тенге. Не исключено, что эти же данные фигурируют в отчетах других государственных органов финансового контроля. Более того, эта сумма могла быть значительно больше. Причиной тому несовершенство законодательства. Приведу конкретный пример. Так, уполномоченный Правительством государственный орган по госзакупкам не сможет применить на практике Административный кодекс, если не примет решение в течение двух месяцев с "момента совершения", а не с момента обнаружения (установления) нарушения. На практике это означает, что проверку правильности проведения госзакупок можно проводить не за прошедший период, а только за два последних месяца. Причем если за этот период был проведен конкурс. Также за это время нужно не только успеть разработать и вынести проект решения на рассмотрение административной комиссии с соблюдением всех процедур, но и принять постановление о наложении административного штрафа в размере, эквивалентном не более 50 МРП (41 тыс. тенге) за необоснованный расход бюджетных средств.

Согласно Административному кодексу предусмотрено также освобождение от административной ответственности в связи с истечением срока давности. К примеру, физическое лицо не подлежит привлечению к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области налогообложения по истечении одного года со дня его совершения, а юридическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель) - по истечении трех лет. Тогда как кодексом Республики Казахстан "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" вполне правомерно предусмотрен пятилетний срок исковой давности по налоговым обязательствам.

В законодательных актах ограничены и права контролирующих государственных органов в реализации материалов проверок. Так, по всем нарушениям (за исключением нецелевого использования бюджетных средств, превышающих годовой лимит) по действующему законодательству в настоящее время нет основания для отзыва средств в бюджет, поскольку, согласно статьям 24-1 и 25 Закона "О бюджетной системе", Министерством финансов и местным уполномоченным органом он производится только в случае "использования выделенных средств на цели, не предусмотренные разрешениями". Но ведь значительные нарушения допускаются в пределах кредитов, выделенных казначейскими разрешениями на год, но без соблюдения ежемесячных лимитов. По действующему же порядку, если решение официально принято, то включается механизм финансирования, согласно которому на республиканском и местном уровне выписывается казначейское разрешение. А это значит, что администраторы бюджетных программ используют выделенные средства строго в пределах и на цели, предусмотренные разрешениями. При такой "недоговоренности" остается открытым и вопрос отзыва в бюджет выявляемых не менее значительных сумм, классифицируемых как необоснованные, неэффективные или незаконные. Хотя термины "незаконные расходы", "необоснованные расходы" в понятийном аппарате законодательных актов не учтены.

Международная практика свидетельствует, что, помимо проведения непосредственно контрольных мероприятий, необходимо отслеживать, каким образом решения, принятые по итогам проверок, исполняются, возмещен ли своевременно ущерб, причиненный государству, выполнены ли рекомендации, данные органами внешнего контроля. Практически во всех странах такого рода механизмы давно существуют.

В некоторых странах имеются процедуры отслеживания, которые позволяют проверить, каким образом правительство реагирует на сообщения органов внешнего финансового контроля, какие планы и действия они предпринимают для устранения недостатков. Так, в Австрии и Франции установлен трехмесячный срок, в течение которого правительство должно разработать соответствующие меры. Более того, многие органы публикуют данные о выполнении этих рекомендаций. В Австрии годовой отчет Счетной палаты включает список рекомендаций предшествующих лет с указанием их выполнения. В Швеции в отчете публикуются сообщения о выполнении рекомендаций за три года. Аналогичную схему необходимо внедрить и в нашей стране.

Еще один круг проблем связан со сложностью понятийного аппарата. Сложилась ситуация, когда ряд терминов в разных нормативных правовых актах толкуется по-разному.

Необходимо внести изменения и дополнения в закон и провести работу по уточнению функций и разграничению полномочий контролирующих органов всех уровней. Совершенствовать процедуры и механизмы привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении административных нарушений (корреспондировать бюджетное, налоговое и другие законодательства). Повысить роль служб внутреннего контроля госорганов по предупреждению, пресечению и ликвидации последствий выявленных правонарушений.

Необходимо совершенствовать терминологическую базу и категорийный аппарат по целому ряду нормативных правовых документов, что в свою очередь обуславливает необходимость разработки Бюджетного кодекса. Требует также усовершенствования методическая база проведения контрольных мероприятий, что позволит регламентировать и детализировать процесс организации и осуществления контрольной деятельности.

Кроме того, следует повысить правовое сознание руководителей государственных учреждений, предприятий и организаций и ужесточить процедуры привлечения к персональной ответственности должностных лиц, виновных в том, что реализация результатов контрольных мероприятий происходит неэффективно.

В заключение хотелось бы подчеркнуть: мы не являемся сторонниками радикальных мер и не за тотальное преследование всех и вся. Мы работаем для того, чтобы обеспечить прозрачность бюджетного процесса и эффективное расходование средств налогоплательщиков. А если выявлены факты нарушений, то наказание и меры по восстановлению бюджетных средств должны быть полными и действенными.