Федор Сутулов, первый заместитель председателя Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан, "Око", 25 ноября

Трудности, имевшие место в бюджетной сфере Казахстана в первой половине девяностых годов, подтолкнули Правительство страны к реформированию бюджетной сферы, которое шло наравне, а иногда даже опережая реформы в других сферах экономики и политики.

Самые продвинутые в СНГ

Как результат, на сегодняшний день мы имеем самую "продвинутую" в СНГ банковскую, налоговую и казначейскую системы, бюджетное и иное законодательство.

Современные информационные технологии находят свое применение не только в системах казначейства, налоговых органах, но и в экономических службах министерств и их ведомств, исполнительных органов всех уровней.

Не стала исключением и система внутреннего финансового контроля.

Информационная система "Внутренний финансовый контроль" не имеет аналогов в странах постсоветского пространства. Она, в режиме реального времени, отражает итоги контрольных мероприятий, анализирует причины и следствия допускаемых объектами контроля финансовых нарушений и неэффективного использования государственных средств.

Выводы и предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, излагаемые в настоящей статье, в большей мере основываются на материале, полученном в результате анализа показателей данной системы.

Начну с некоторых обобщений.

В Казахстане давно забыли про бюджетные долги не только по заработной плате, но и по другим статьям бюджетных расходов. В настоящее время Правительство и местные акимы решают задачи не где взять деньги на финансирование бюджетных программ, а как их освоить.

Самой жесткой обструкции подвергаются на заседаниях Правительства и акиматов администраторы бюджетных программ, допускающие неосвоение бюджетных средств. По степени ответственности нынешний спрос за неосвоение средств на порядок выше, чем в годы экономического кризиса был спрос за бюджетные долги.

При наличии самых передовых информационных систем, обслуживающих бюджетный процесс, налицо парадоксальный факт - отчетные данные контролирующих органов свидетельствуют об устойчивой динамике роста правонарушений в использовании государственных средств.

Каковы же причины этому? Несомненно, имеет право на существование версия некоторых специалистов, увязывающих рост финансовых нарушений с увеличением объемов бюджетного финансирования экономики страны.

Я же думаю, что выполнение субъектами контроля требований Бюджетного кодекса о проведении контрольных мероприятий только сплошным методом и установление ответственности ревизоров за полноту отражения в актах имеющихся нарушений гораздо в большей степени повлияло на выявляемость нарушений.

Но все ли дело только в этом и нет ли подводных камней в рассматриваемом вопросе?

Задача, поставленная мной при написании этой статьи, - обратить внимание государственных органов и общественности страны на имеющиеся резервы в организации бюджетного процесса и предложить свое видение реформирования бюджетного законодательства. Хочу довести до читателей некоторые, сугубо мои личные умозаключения по данному поводу.

"Подводные" камни

Не скрою, еще во время работы в области меня и многих моих коллег очень беспокоила работа казначейской системы. Наряду с глубоким почтением к замыслам разработчиков, неприятие вызывали чрезмерные ее сложность и неуклюжесть. Все помнят полемику в СМИ трехлетней давности о недостатках казначейской системы. Тогда одновременно работали две системы, платежи проводились с большими задержками, что являлось основной причиной плохого освоения бюджетных средств.

Большинство названных проблем остались в прошлом. Но некоторые актуальны и по сегодняшний день. Исполнители, объясняя причины неосвоения бюджетных средств, продолжают ссылаться на неоправданную сложность казначейской системы помноженной на аналогичные недостатки в законодательстве о государственных закупках. Их главным недостатком, на мой взгляд, являются сложность, дороговизна и излишняя на современном этапе опека потребителей бюджетных средств.

Изначально модернизированная казначейская система решала задачу централизованного распределения скудных бюджетных потоков. Сейчас данной проблемы не существует, однако ее раскрученный маховик продолжает работать уже в самостоятельном режиме, который сложно остановить.

Будучи в Великобритании в командировке по изучению международного опыта осуществления государственного финансового аудита, я задал лектору - ответственному работнику казначейства - вопрос: много ли встречается в его повседневной работе фактов нецелевого использования бюджетных средств, имеет ли казначейство право приостанавливать платежные операции клиентов и в каких случаях? Первую часть вопроса он просто не понял - а что это такое, нецелевое использование государственных средств? На вторую часть ответил отрицательно.

Получатели бюджетных средств Великобритании обслуживаются в банках второго уровня, получают денежные средства из государственного фонда, через казначейство по одной, максимум, двум строкам - на операционные расходы, в том числе для подведомственных организаций и на инвестиционные проекты. Министерства, ведомства и организации в пределах выделяемых им средств самостоятельно формируют свои штаты и другие операционные расходы, при этом установлен жесткий контроль над выполнением возложенных на них функциональных обязанностей и эффективностью использования выделяемых средств.

Первой моей мыслью была (сказалась ревизорская практика) следующая - ну конечно, у нас с ними совершенно разный менталитет. Дай нашим администраторам бюджетных программ (даже министрам!) такие же права, они такого нагородят! Затем, хорошо подумав, неожиданно пришел совершенно к диаметральному выводу - а почему бы и нет?

Мое новое видение данной проблемы базируется на следующем.

А почему бы и нет?

В Казахстане к настоящему времени насчитывается около 18 тысяч государственных учреждений и свыше пяти тысяч республиканских и коммунальных казенных и иных государственных предприятий.

Счета государственных учреждений открыты в органах казначейства, их расходы учитываются по более шестистам спецификам, а финансирование осуществляется по десяткам программ и подпрограмм.

Счета государственных предприятий, включая казенные, открыты в банках второго уровня, а финансирование, в виде оплаты государственного заказа, производится одной строкой.

Основное отличие государственных учреждений от государственных, особенно казенных, предприятий в моем понимании (без дотошного учета скептиками всех нюансов норм Гражданского кодекса) заключается в их статусе, который предприятиям дает возможность получения внебюджетных доходов.

Например, онкологическая больница является государственным учреждением (ГУ), а многопрофильная больница общего пользования (МПБ) - государственным коммунальным казенным предприятием. Как правило, смета расходов МБП кратно превышает смету ГУ, но при этом органами казначейства казенное предприятие практически не контролируется. Лечебный процесс оба юридических лица осуществляют на основе единого законодательства, а отношение к ним со стороны контролирующих органов далеко не адекватно! Статистика показывает, что уровень финансовых нарушений, подлежащих возмещению (кроме процедурных недостатков, которые в большей степени присущи ГУ), выявляемых контролирующими органами в государственных учреждениях и в казенных государственных предприятиях, примерно одинаков.

В среднем на одно проверенное ГУ, согласно отчетным данным, за 10 месяцев 2005 года приходится 1166 тыс. тенге выявленных финансовых нарушений, на одно казенное предприятие - 645 тыс. тенге (для справки - проверки проводятся сразу за 2 - 3 года). Из этого с достаточной долей вероятности можно сделать вывод о том, что казначейский контроль не стал серьезным препятствием для финансовых нарушений, совершаемых после осуществления государственными учреждениями банковских операций. И наоборот, доверие, оказываемое государством казенным предприятиям, оказывает позитивное влияние на состояние у них финансовой дисциплины.

Этот факт подводит к закономерному вопросу: а нужен ли на нынешнем уровне развития экономики Казахстана такой глобальный, а главное - дорогостоящий текущий казначейский контроль, оказывающий незначительное влияние на использование бюджетных средств на конечном этапе? Не проще ли вернуться к идее государственного бюджетного банка, преобразовав в него казначейство, одновременно уровняв между собой статус государственных учреждений и государственных казенных предприятий?

Покупки для государства

Следующий вопрос, который я хотел бы представить на суд читателей, - это исполнение законодательства о государственных закупках. Периодически средствами массовой информации страны поднимается тема государственных закупок. Помимо критики за забюрократизированность этого процесса, его отрицательного влияния на своевременное освоение бюджетных средств, поднимаются вопросы и о его чрезмерной подверженности коррупционным правонарушениям.

Читая эти материалы, я вспоминаю некоторые случаи, произошедшие со мной в бытность работы в должности заместителя акима Северо-Казахстанской области, возглавлявшего, по распределению обязанностей, областную конкурсную комиссию по государственным закупкам. При проведении конкурса на закупку медикаментов для нужд учреждений здравоохранения был комиссионно определен победитель конкурса по поставке одного из видов лекарственного препарата, предложившего наиболее низкую цену. Прежде чем подписать протокол, я поинтересовался о цене препарата в розничной аптечной сети. Оказалось, что в рознице он стоит ровно в два раза меньше предложенного претендентами конкурсной комиссии. Предложение признать по этой причине конкурс несостоявшимся юристы отклонили, так как оно противоречило законодательству (пришлось найти другую причину отмены конкурса!).

Второй пример. Мы проводили конкурсы по закупу картофеля и овощей для закрытых учреждений в конце августа и приобретали их в сезон массового выброса производителями своей продукции на рынок по наиболее низкой цене. Учреждения, финансируемые из республиканского бюджета, конкурсы на закупку аналогичной продукции проводили в мае, в период наивысшей ее стоимости, по цене, на момент поставки овощей потребителям, превышающей рыночную в 2,5 - 3 раза. Формально конкурсная документация оформлялась правильно, со стороны надзорных органов к организаторам конкурсов претензий не было.

Выходит, дело не в общих требованиях Закона о государственных закупках, а в вопросах целесообразности, которых должны придерживаться организаторы конкурсов. Целесообразность, в однозначном понимании этого термина, должна проходить красной линией в любом законодательстве.

Если при исполнении закона целесообразность может отойти на второй план - значит этот закон не совершенен. Откровенно говоря, мне до настоящего времени не совсем понятна цель проводимых конкурсов на приобретение товаров и услуг, обращающихся в конкурентной среде. Зачем тратить трудовые и денежные ресурсы на приобретение, допустим, ГСМ для нужд государственных организаций?

Стоимость бензина на АЗС в любом населенном пункте страны отличается не более чем на один - два тенге за литр. Исходя из целесообразности, нужно определить, у кого бензин более качественный, и без лишних проволочек покупать его. То же относится и к другим товарам и услугам.

Специальному уполномоченному государственному органу, с привлечением представителей общественности, следует ежедневно фиксировать действующие цены на товары и услуги в соответствующем регионе, а при проведении государственных закупок строго руководствоваться этими данными.

В Великобритании, например, конкурсы проводятся на товары и услуги стоимостью от 250 000 фунтов стерлингов (около 60 млн. тенге) и выше.

При покупке товара во главу угла ставятся его потребительские свойства. Конкурсная комиссия вначале определяет конкретного производителя, у которого предпочтительней всего приобрести товар, четко оговаривая, по какому критерию сделан этот выбор, определяет, можно ли товар приобрести без посредников, и только после этого объявляется конкурс. Подведением итогов конкурса занимаются одновременно две независимые друг от друга комиссии государственного предприятия.

Одна дает оценку техническому предложению потенциальных поставщиков, другая - финансовую. Затем принимается окончательное решение, которое, как правило, объективно и крайне редко обжалуется в судебном порядке.

Убежден, что в наше законодательство о государственных закупках следует как можно скорее внести концептуальные изменения, учитывающие положительный международный опыт.

На мой взгляд, направление, выбранное Министерством финансов по переводу государственных закупок в русло электронных торгов, - тупиковое.

Техническое задание уже первоначально закладывает неоправданно высокую стоимость эксплуатации этой программы. С точки зрения экономической целесообразности ее эксплуатация заведомо неэффективна, кроме того, она может полноценно функционировать при условии полной компьютеризации всех 24 тысяч субъектов контроля, попадающих под юрисдикцию законодательства о государственных закупках.

Целесообразней, на мой взгляд, поручить одному из государственных органов, имеющему территориальные подразделения (тому же Агентству по статистике), осуществлять систематический мониторинг цен на товары и услуги первой необходимости, сложившиеся на соответствующей территории.

При проведении платежей и оплаты наличными деньгами субъектами государственных закупок за приобретаемые товары, работы и услуги ввести требование об обязательной отметке на счетах - фактурах уполномоченным органом по мониторингу цен, о соответствии цены приобретаемого товара, работ и услуг, рыночным ценам, действующим в данном регионе на момент платежа. Без наличия такой отметки оплату признавать незаконной.

Дорогостоящие товары и услуги (строительные, например) должны приобретаться по аналоговым ценам. Ведь известны сложившиеся рыночные цены в каждом регионе на автотранспорт, компьютеры, стоимость квадратного метра жилых и нежилых помещений и т.д. На мой взгляд, при строительстве объектов государственного значения - дорог, мостов и других сложных инженерных сооружений следует применять аукционный метод размещения государственного заказа. Про-ектно-сметная документация, после ее соответствующей экспертизы, даст представление о стоимости проекта. Она и станет отправной точкой аукциона.

На аукционе должен применяться голландский метод на понижение цены. Кто предложит наименьшую цену, при соблюдении всех других требований конкурсной документации, тот и будет победителем конкурса.

Главным, в моем предложении является то, что те суммы, которые в настоящее время теоретически попадают в карманы коррупционеров, останутся у государства в виде реальной экономии.

Государство одновременно должно способствовать развитию дилерской сети товаропроизводителей, в чьих товарах оно заинтересовано, а также становлению в Казахстане биржевой торговли.

Основной целью законодательства о государственных закупках должна стать их экономическая целесообразность. Известно, что человечество изобретя деньги, до настоящего времени не придумало более совершенного механизма для обслуживания товарообмена. Аксиомой, не требующей доказательства, является то, что наиболее справедливым и прозрачным механизмом приобретения товаров есть покупка, совершенная на биржевых торгах.

Так зачем нам пользоваться каким-то суррогатом - дорогостоящим, не прозрачным, следовательно, несправедливым, при проведении государственных закупок?

Деньги любят... котроль

И еще одна неотъемлемая часть бюджетного процесса, не менее важная, чем система казначейства или организация государственных закупок, - это государственный финансовый контроль.

За свой тридцатилетний стаж работы в финансовой системе страны я побывал и "клиентом" органов госфинконтроля, и руководителем Комитета финансового контроля Министерства финансов РК.

Поэтому думаю, читателям будет небезынтересно узнать взгляд "изнутри" этой системы.

К нашим ревизорам, как известно от имеющих с ними дело людей, отношение, как правило, негативное. За рубежом, наоборот, - к аудиторам люди проявляют большое уважение. Естественен вопрос: почему?

Ответ на него я получил, изучив опыт организации государственного финансового контроля Великобритании. Еще тридцать лет назад там отношения к государственным аудиторам были аналогичными нашим, сегодняшним. Карьера аудитора напрямую зависела от размера выявленных им нарушений, вот он и старался - копал от души, возводя в ранг значительных, самые мелкие недостатки. Знающие люди скажут - как это похоже на сегодняшние действия наших ревизоров! Все изменилось с приходом на должность главы Генерального офиса аудиторов Великобритании его нынешнего руководителя. Для того чтобы иметь достоверную информацию об эффективности работы высшего органа государственного финансового аудита страны, он привлек к проверке имеющую международный авторитет аудиторскую компанию.

Выводы проверки были неутешительны - почти полное отсутствие результативности государственного финансового аудита. По результатам рассмотрения итогов проверки в парламенте, в 1983 году был принят новый закон о государственном аудите, который уравнял цели и задачи государственного и негосударственного финансового аудита.

Для владельца частной фирмы при проведении внешнего аудита важно знать - правильно ли ведется бухгалтерия, не воруют ли у него его кровные деньги, верен или нет отчет о финансовых результатах работы фирмы, есть ли резервы в сокращении издержек производства и увеличения прибыли. Все остальные вопросы для него второстепенны.

И когда аудитор полно и профессионально отвечает на эти вопросы, у владельца компании появляется возможность принять правильные управленческие решения по дальнейшему развитию своего бизнеса.

На Западе не делают различий между государственным и частным бизнесом. Деятельность государственных организаций здравоохранения, образования и других отраслей в их понимании такой же бизнес.

Руководителям государственных структур ставят задачи по развитию подведомственных отраслей, дают под них деньги и учиняют спрос как за исполнение поручений, так и за эффективное использование выделенных под них средств. Соответствующим образом организована работа и государственных аудиторов.

Главные критерии оценки их деятельности - достоверность и качество материалов контроля, их своевременность, а также реальность и возможность применения на практике выявленных резервов в деятельности объектов контроля.

Генеральный офис аудита (аналог нашему Счетному комитету) ежегодно экономит государству порядка пяти миллиардов фунтов стерлингов (не выявляет нарушения, а реально вносит предложения по сокращению неэффективных государственных расходов!). Недавно по поручению Парламента был проведен контроль высшего органа финансового аудита Великобритании на предмет результативности его деятельности. Независимый аудит подтвердил достоверность данных о суммах экономии денежных средств, полученных государством от деятельности этого органа.

В Великобритании, как и у нас, функционируют два органа государственного финансового аудита - парламент и правительство. Однако, в отличие от казахстанской модели, их функции не пересекаются.

Там орган, подотчетный парламенту, осуществляет аудит правительства, его министерств и ведомств. Орган, подотчетный правительству, контролирует местные органы власти и управления и их организации.

Основная роль в осуществлении финансового аудита в государственном секторе экономики Великобритании отводится службам внутреннего аудита. Они, наряду со службами учета и отчетности соответствующей государственной организации, несут персональную ответственность за достоверность финансового учета и отчетности.

В моем понимании, на Западе службы внутреннего контроля выполняют роль своего рода ОТК, которые в свое время функционировали во всех промышленных предприятиях бывшего СССР.

Государственные органы финансового аудита при проведении контрольного мероприятия в первую очередь проверяют, как работают службы внутреннего контроля и, в зависимости от качества их работы, принимают решение о масштабе своего аудита. Основное требование к заключению о результатах финансового аудита, проводимого государственными органами, - чтобы погрешность их выводов не превышала пяти процентов от реального положения дел на объекте контроля.

Сравнивая работу государственных аудиторов Великобритании и наших ревизоров, невольно на память приходит одна детская шалость, наверняка знакомая моим сверстникам. Котенку за хвост привязывался клочок бумажки, и он безрезультатно, до изнеможения за ним гоняется, пока кто-то из взрослых, пожалев, не прекращал его сизифов труд.

Так и наши ревизоры до изнеможения гоняются за показателями своей работы, а реального укрепления финансовой дисциплины по их же отчетным данным не происходит!

Согласитесь, сравнение ревизора с котенком не очень лест-ная оценка его труда, хотя, по правде говоря, по человечески его жаль, так же как и тех людей, которых он проверяет. К сожалению, действующие правила предполагают именно такой порядок их взаимодействия! Согласно отчетным данным КФК и ГЗ, за 9 месяцев 2005 года осуществлено 5 642 проверки 4 562 объектов контроля. Эти цифры говорят о том, что 1 080 организаций проверены более одного раза.

В отчет включено выявленных нарушений в сумме 21,3 млрд. тенге, из которых только 6,3 млрд. тенге (и те подлежат тщательной перепроверке) являются нарушениями, квалифицируемыми как финансовые, подлежащие возмещению. Остальная сумма - описание в актах контроля процедурных недостатков, имеющих место, но не нанесших материального ущерба государству.

Например, ревизор выявил, что при проведении конкурса по государственным закупкам на сумму в один миллиард тенге конкурсная комиссия, в нарушение законодательства, отдала предпочтение потенциальному поставщику, предложившему именно эту сумму. Потенциальному поставщику, предложившему 980 миллионов тенге, было отказано. Реальный ущерб от этих действий составил 20 миллионов, но в акте контроля записали, что с нарушением законодательства проведен конкурс на один миллиард тенге! На вопрос, зачем тогда все валить в одну кучу и пугать общественность миллиардными суммами нарушений, ответ прост - это в настоящее время является главным критерием оценки работы контролирующего органа в целом и его руководителя в частности. К нам едет ревизор

О качестве наших контрольных мероприятий можно судить по следующим цифрам. Уже приведенные 20 процентов повторных проверок говорят сами за себя - первое контрольное мероприятие проведено либо не в полном объеме, либо некачественно и пришлось вновь идти с проверкой.

Кроме того, на 70 процентов плановых проверок, от их общего числа, приходится 36 процентов выявленных нарушений, а на 30 процентов неплановых, проводимых в основном по представлению правоохранительных органов или по жалобам с мест, приходятся остальные 64 процента!

Казалось бы, нужно хвататься за голову и ужесточать внутриведомственный контроль качества материалов собственных проверок, благо, что и механизм имеется, и в структуре Комитета есть специальное подразделение, занимающееся этой работой.

На практике реализован иной сценарий. Управление экспертизы качества материалов контроля в центральном аппарате Комитета упразднено. Двухуровневая система контроля качества, предусмотренная Правилами проведения внутреннего контроля, утвержденными постановлением Правительства, приказом Министерства финансов РК в сентябре текущего года "секвестрирована" в один уровень. Высказывать предположения, кому выгодна такая работа уполномоченного Правительством органа по внутреннему финансовому контролю, в мою задачу не входит.

Одно понятно - гонка за показателями выявляемости финансовых нарушений - дело неблагородное. Этим не только очерняется репутация отдельных работников государственных организаций, на которые "навешиваются" мнимые нарушения, но и понижается имидж всей страны! Убежден - государственный финансовый контроль Казахстана реформировать можно без внесения каких-либо поправок в Конституцию. Мое видение будущей реформы следующее.

При доработке Бюджетного кодекса следует четко прописать виды финансовых и процедурных нарушений и их классификацию. В целях исключения отражения одних и тех же нарушений в отчетности различных органов контроля, осуществлять отражение результатов контрольного мероприятия в единой информационной системе "Государственный финансовый контроль", и только реальных финансовых нарушений, выведя процедурные недостатки "за баланс" отчетности.

Во главе угла государственного финансового контроля поставить службы внутреннего контроля. Сертифицирование их работников поручить Министерству финансов по аналогии с частными аудиторами (либо эту работу должно осуществлять Агентство, как в Великобритании).

Необходимо законодательно разграничить полномочия субъектов государственного финансового контроля, как это сделано в Великобритании.

Счетный комитет должен осуществлять контроль центральных министерств и их ведомств, для чего в регионах следует создать его филиалы.

КФК и ГЗ следует реорганизовать в отдельное агентство, подчиняющееся Правительству, наделив его полномочиями осуществления внешнего финансового контроля местных бюджетов, с упразднением функций по регулированию процесса государственных закупок. Ревизионные комиссии маслихатов должны сосредоточить свою работу на анализе материалов внутреннего контроля получаемых от служб внутреннего и органов внешнего контроля и принимать по ним соответствующие меры.

В Министерстве финансов предлагается создать отдельный департамент, который, помимо методологической работы, будет вести учет показателей деятельности Агентства государственного финансового контроля. Он должен осуществлять третий уровень контроля качества работы агентства.

В моем понимании, принятие этих предложений обеспечит проведение ежегодного финансового контроля всех объектов контроля. Это позволит пользователям иметь наиболее точную и своевременную информацию о состоянии дел в использовании бюджетных средств и государственного имущества.

Дополнительных расходов на финансирование предлагаемой модели государственного финансового контроля реально не потребуется. Они перекроются экономией бюджетных средств, полученных за счет реформирования систем государственного финансового контроля, государственных закупок и казначейства.

Те люди, которые в настоящее время в государственных организациях занимаются вопросами организации государственных закупок и оформлением документов для казначейства, займутся настоящим делом - обеспечением надлежащего финансового контроля на местах. Чем скорее мы этот механизм внедрим, тем меньшая сумма государственных средств будет ежегодно тратиться неэффективно.