Ирина НОС, "Казахстанская правда", 24 мая

Аналитики признали государственно-частное партнерство фактором, который позволит отечественной экономике развиваться быстрыми темпами. Причем выгоду из схем ГЧП извлечет и государство, и частный бизнес. Основной инструмент государственно-частного партнерства – концессионное соглашение. Надо сказать, во всем мире оно применяется при прямой заинтересованности государства в частных инвестициях, но сохранении государственного права собственности на объект. Между тем схема ГЧП универсальна и может быть использована в большинстве отраслей экономики: с помощью концессионных соглашений можно развивать железнодорожный, водный, подземный транспорт, возводить объекты инженерной инфраструктуры или телекоммуникаций, строить больницы, школы, дворцы культуры и формировать туристические центры. Однако для нас больший интерес представляет концессия на транспорте, поскольку протяженность всех автомобильных дорог республики составляет 128 тысяч километров. Потому на вопросы "Казахстанской правды" отвечает министр транспорта и коммуникаций Серик АХМЕТОВ.

– Серик Ныгметович, предлагаю начать нашу беседу с темы, ранее обозначенной вами в интервью "Казправде" в том числе и вызвавшей в обществе острый интерес – с платных дорог. Какова выгода от внедрения концессионных платных дорог и чем вызвана такая необходимость?

– Основной целью внедрения концессионных проектов является максимально ускоренное развитие транспортного потенциала страны, снижение нагрузки на бюджет. Поскольку бюджетное финансирование явно недостаточно для оптимального функционирования транспортной инфраструктуры, возникает потребность в привлечении альтернативных источников финансирования, и они возможны в рамках применения механизмов государственно-частного партнерства. При этом частному спонсору (обычно консорциум) дается своего рода долгосрочная лицензия (так называемая концессия) для развития определенного объекта. Капитал концессионера, заемные средства и ограниченные гарантии государства объединяются в структуру с целью строительства, содержания и эксплуатации крупных объектов.

Преимущества в концессионных проектах, в первую очередь, экономические. Государство обязано развивать инфраструктуру, но в связи с ограниченностью бюджета не имеет такой возможности, а в концессии идет процесс привлечения внебюджетных инвестиций с последующим возвратом за счет тарифов, платных услуг и долгосрочного возмещения из бюджета. Кроме того, развитие инфраструктуры оказывает влияние на уровень занятости населения: высокие начальные капиталовложения создают новые рабочие места в государстве и сокращают уровень безработицы. Концессия также положительно влияет на рост местной экономики (поставщики материалов, субподрядные организации, сопутствующие услуги). Более того, концессия решает: во-первых, оптимальное распределение рисков между государством и частным сектором; во-вторых, долгосрочные обязательства по качеству услуг; в-третьих, применение новых технологий и материалов.

Отмечу, что этот вопрос в нашей стране изучается не первый год, и уже в 2001 году при принятии Закона РК "Об автомобильных дорогах" в нем была предусмотрена статья о концессии и платных дорогах. Существует ошибочное мнение, основанное на неудачных попытках внедрения платности на существующих дорогах в 90-х годах, что взимание платы будет еще одним налогом без каких-либо улучшений по качеству проезда по дорогам для граждан. Это абсолютно неверно! На концессионных платных дорогах во всем мире человек, в первую очередь, платит за меньшее время в пути, за безопасность, за более высокий разрешенный скоростной режим, одним словом, за комфортный проезд. Обязательным условием для взимания платы будет соответствие дороги параметрам первой технической категории. Это, как минимум, четыре полосы движения, ограниченное количество или отсутствие пересечений с второстепенными дорогами, ограждение дороги. И плата будет взиматься только после завершения полной реконструкции или строительства соответствующей дороги и улучшения ее параметров.

В текущем году во исполнение поручений Главы государства, озвученных в Послании народу Казахстана шестого февраля 2008 года, министерством начата работа по внедрению государственно-частного партнерства в автодорожной отрасли. Для привлекательности и активизации концессионных проектов в отрасли мы внесли предложения по изменениям и дополнениям в Налоговый и Бюджетный кодексы, законы "Об автомобильных дорогах" и "О концессиях", которые в настоящее время находятся в Мажилисе Парламента.

– Насколько известно, в Программе развития автодорожной отрасли на 2006–2012 годы всеми видами ремонта планируется охватить 42 тысячи километров автодорог общего пользования. Там указан объем финансирования в 1,3 триллиона тенге. Это только одна из цифр, характеризующих внимание государства к объектам деятельности министерства – дорогам...

– К концу 2012 года программой предусмотрено улучшение состояния 86 процентов автодорог республиканского значения и около 70 процентов местной дорожной сети. Надо сказать, за последние семь лет на развитие отрасли, включая местную сеть, выделено более 420 миллиардов тенге. При этом если в 2001 году профинансировано 24,5 миллиарда тенге, то в 2007 году – 134,3 миллиарда. За эти годы из 93 тысяч километров дорог общего пользования подвергнуто реконструкции и различным видам ремонта более 22 тысяч километров, в том числе на республиканской сети – 16,4 тысячи. Однако анализ хода реконструкции и ремонта дорог общего пользования показывает, что для ускоренного развития отечественных автомобильных дорог и обеспечения потребностей экономики ежегодно на дорожную отрасль необходимо выделять не менее 240 миллиардов тенге. Это чрезвычайно большая нагрузка на бюджет, потому что налоги, собираемые с пользователей автомобильных дорог (транспортный, регистрационные, акцизные и другие сборы), покрывают процентов тридцать от потребности. Уже сегодня есть участки автомобильных дорог, которые требуют срочной модернизации – с усилением осевой нагрузки, увеличением ширины проезжей части дороги, повышением прочностных характеристик.

Министерством предложено построить на концессионной основе наиболее загруженные участки автомобильных дорог Астана – Караганда, Алматы – Капшагай, Алматы – Хоргоc, Ташкент – Шымкент – граница Жамбылской области, а также Большую Алматинскую кольцевую дорогу (БАКАД). Все эти участки дорог требуют перевода в первую техническую категорию. Как показывает статистика, на четырех дорогах, где планируется строительство на концессионной основе, в 2006 году произошло более четверти от всех ДТП со смертельным исходом. Основная причина – столкновение при выезде на встречную полосу движения.

Необходимо отметить, что стоимость реконструкции одного километра дорог по параметрам 2-й технической категории стоит около 150 миллионов тенге, а четырехполосной – от 300 до 350 миллионов (в прямой зависимости от стоимости дорожно-строительных материалов, ГСМ, заработной платы, строительных механизмов).

Тем яснее, что внедрение концессии без единовременной нагрузки на бюджет позволит одновременно работать на всех вышеобозначенных участках дорог (только на строительство, согласно разработанных ТЭО, требуется около 532 миллиардов тенге). Концессия также даст возможность направить средства, выделяемые из госбюджета, на другие участки дорог и мостов, требующих срочного ремонта. Это ускорит ход развития автомобильных дорог общего пользования, обеспечит комфортабельный и безопасный проезд для пользователей, сохраняя жизнь населения, нарастит транзитный потенциал нашего государства.

– В мире накоплен большой опыт строительства и эксплуатации платных автодорог и дорожных объектов, строительство концессионных платных дорог распространено в Китае, Венгрии, Словакии, Канаде, многих других странах. Однако особенности подсказывает формат национальной экономики. Схема ГЧП, принятая нами, довольно ясна. Отчего же в обществе сохраняется непонимание предстоящей выгоды?

– Начну с того, что один из механизмов, применяемых в мире, это строительство концессионных платных автодорог на основе государственно-частного партнерства. Схема и в самом деле проста: государство привлекает на конкурсной основе инвестиции для строительства новой или реконструкции старой дороги. После завершения работ инвестор получает объект в управление (но не более чем на 30 лет). Затраты концессионера будут возмещаться за счет взимания платы в период содержания и эксплуатации дороги как с пользователя дороги, так и частично с государственного бюджета. После того, как он вернет вложенные средства, дорога должна быть передана государству и может стать бесплатной. Приведу некоторую статистику: по данным Всемирного банка, движение автотранспорта по участку дороги в 1 350 километров с дефектами дорожного полотна несет потерю для экономики... 250 миллионов долларов в год!

– Красноречиво...

– Более того, недооценка роли автодорог в экономике страны и торможение в развитии дорожной сети явились одной из причин экономических трудностей и негативных социальных процессов в обществе. Из-за низкого технического уровня, несоответствия параметров дорог размерам движения, перегрузки отдельных участков дорог средняя скорость движения составляет 30 км/час, что приводит к увеличению стоимости перевозок на 20–25 процентов.

По данным технического состояния дорожной сети, автомобиль на наших дорогах расходует до 1,5 раза больше горючего, чем в развитых странах. При этом в плохих дорожных условиях стоимость обслуживания автомобилей возрастает в 2,5–3,4 раза, срок службы автомобиля уменьшается на 30 процентов, а его производительность падает более чем в два раза. Понятно, что платные концессионные дороги – не панацея от бездорожья, но это один из тех инструментов, который позволяет решать наиболее острые транспортные проблемы.

– Ясно, что концессионеру проекты дорог привлекательны тем, что вложив деньги, можно получать стабильный доход, не зависящий от катаклизмов на мировых рынках. А что касается платы за проезд для потребителя?

– Как правило, формирование стоимости проезда основывается на главном принципе: размер платы за проезд должен быть меньше тех выгод, которые получает пользователь платной дороги. В то же время необходимо ее экономическое обоснование: на практике плата может корректироваться в зависимости от спроса потребителей с разными возможностями. В среднем в Европе она достигает 0,05–0,1 евро (9,5–19 тенге) с легкового автомобиля за километр дороги и 0,15–0,25 евро (28,5–47,5 тенге) – с грузового автомобиля. При этом платные дороги, как правило, представляют собой скоростные магистрали повышенного качества, обеспечивающие высокую безопасную скорость и удобство движения транспорта. Плата за проезд имеет различные формы: по длине всей дороги, за каждый километр, по времени. Она различна в зависимости от марок автомобилей, грузоподъемности, интенсивности движения. Что интересно, опыт свидетельствует о том, что иностранцы всегда готовы платить больше, чем свои граждане, вместе с тем они требуют гарантий безопасного проезда до места назначения.

Относительно стоимости проезда у нас, мы предлагаем установить его в размере от одного-двух до четырех тенге для легкового транспорта, от четырех до шести – для микроавтобусов и до десяти тенге для большегрузных автомобилей с одного километра. Притом максимальная стоимость будет определяться на конкурсной основе и утверждаться Правительством. Пока вопрос находится на стадии обсуждения. Плата варьируется от платежеспособности населения, интенсивности движения, цен на топливо и многих других факторов. Ее размер будет регулироваться уполномоченным государственным органом с непременной экстраполяцией на экономические возможности населения.

Эти сборы позволят обеспечить содержание автодорог за счет пользователей, а также частично покрыть инвестиционные затраты концессионера, так как неполное покрытие затрат связано с интенсивностью движения автотранспортных средств. В целях защиты некоторой категории граждан, проживающей вдоль платных дорог, в законопроекте предлагается предусмотреть льготы и право бесплатного проезда. Их установит Правительство или местные исполнительные органы, поскольку это значительно дешевле для государства, нежели содержание альтернативных, бесплатных дорог.

– Как раз основным препятствием, сдерживающим развитие платных дорог и вызывающим наибольшие дискуссии в обществе, является требование действующего законодательства касательно наличия альтернативного проезда. Дайте свой комментарий.

– Вы правы, эта норма действующего законодательства (Закон "Об автомобильных дорогах") стала барьером для широкого развития концессионных проектов в автодорожной отрасли. Однако она не учитывает специфических особенностей отечественных дорог: большую протяженность, слабую интенсивность движения, низкую автомобилизацию и возможности госбюджета.

При действии названной нормы государство обязано обеспечить качественное содержание бесплатной альтернативной дороги. Но это тут же нивелирует преимущества концессионных соглашений.

Сразу хочу подчеркнуть, что исключение нормы по обязательному наличию альтернативного проезда не означает, что альтернатива отсутствует. К большинству населенных пунктов существующая сеть автомобильных дорог позволяет проехать несколькими путями. Просто это будет менее комфортно, быстро и безопасно, чем по платной дороге.

– Для полноценного функционирования механизма ГЧП, очевидно, требуются изменения в действующем законодательстве. Что именно увеличит привлекательность концессионных проектов в автодорожной отрасли?

– При поддержке Главы государства и в сотрудничестве с Министерством экономики и бюджетного планирования нами разработан проект закона "О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии". Он успешно согласован со всеми заинтересованными государственными органами и внесен на рассмотрение в Парламент.

Законопроектом предполагается урегулировать три основных блока вопросов.

Первым блоком устанавливается возможность взимания сбора за проезд по платным автомобильным дорогам концессионером. Поскольку действующая редакция Налогового кодекса предполагает поступление всех сборов за проезд по платным государственным автомобильным дорогам в бюджет, а это приведет к двойному сбору с пользователей как государством, так и концессионером.

Второй предусматривает исключение требования о наличии альтернативного проезда из Закона "Об автомобильных дорогах" при создании платных автомобильных дорог. При этом, учитывая социальные последствия, в законопроекте предусмотрена норма по льготам. Эта новация позволит освободить от платежа за пользование платными автомобильными дорогами, переданными в концессию, отдельные категории граждан, которым требуется социальная защита.

Третий блок касается внесения норм государственной поддержки концессионных проектов в Бюджетный кодекс и Закон "О концессиях", направленных на увеличение их привлекательности для потенциальных инвесторов. В первую очередь, это возможность софинансирования из бюджета концессионного проекта в период строительства. Также предусмотрена частичная компенсация из бюджета затрат концессионера в период концессии. Это оправдано существующей и потенциальной интенсивностью движения на некоторых автомобильных дорогах, не окупающей необходимые инвестиции концессионеров.

– Какие дополнительные услуги предоставит концессионер на платных дорогах? И не менее актуальный для водителей вопрос: какой будет максимальная разрешенная скорость?

– Параметры дороги будут соответствовать расчетной скорости при трех полосах движения в одном направлении до 150 км/час, при двух полосах – до 120 км/час. Так как эти трассы не станут пересекаться с второстепенными дорогами, на каждой полосе будет указана минимальная разрешенная скорость. На платных дорогах также предполагается внедрение интеллектуальной транспортной системы (ИТС), которая будет включать в себя видеонаблюдение по всей протяженности трассы, аппараты вызова экстренной связи, электронные табло с информацией о погодных условиях и многое другое. Планируется также, что компания-концессионер станет оказывать услуги по эвакуации и ремонту автотранспорта.