Зейнельгабдин А.Б., д.э.н. профессор, журнал "Финансовый менеджмент"

В условиях глобализации финансовые ресурсы оказывают влияние на экономику любого государства. На основе использования финансовых инструментов можно оказать определенное влияние на экономическую стабильность, о чем свидетельствует финансовый кризис в ипотечном секторе США и отдельные изменения на мировом фондовом рынке.

Итак, глобальные риски и новые глобальные вызовы ставят на повестку дня вопросы разработки качественно новых подходов к управлению финансовыми ресурсами вообще, в частности финансовыми ресурсами государства.

В экономических статьях, монографиях содержание финансовых ресурсов государства отождествляется понятиями "бюджетные ресурсы". На наш взгляд, финансовые ресурсы включают: бюджетные ресурсы, средства Национального фонда РК, финансовые ресурсы национальных компаний, акционерных обществ с участием государства, а также финансовые ресурсы государственных финансовых институтов.

В 2007 году объем доходов государственного бюджета составил 2629,0 млрд. тенге, а средства Национального фонда РК - 1043,3 млрд. тенге. Министерство финансов РК, Министерство экономики и бюджетного планирования РК не располагают полной информацией о финансовых ресурсах национальных компаний, холдингов, акционерных обществ с участием государства. В них формируются огромные финансовые ресурсы и образуются свободные средства. Значительная часть этих денег это дивиденды государства, оставленные им на развитие отдельных сегментов реального сектора. Однако, в республике продолжается практика размещения свободных денег в банки второго уровня и получение внешних кредитов и займов национальными компаниями под залог финансовых активов. В связи с этим целесообразно создать эффективную систему управления финансовыми ресурсами государства, состоящей из следующих структурных элементов:

• механизм формирования финансовых ресурсов государства;
•
• процесс планирования и прогнозирования финансовых ресурсов государства, включая финансовые ресурсы национальных компаний и акционерных обществ с участием государства;
•
• механизм распределения и использования финансовыми ресурсами государства;
•
• мониторинг за использованием финансовых ресурсов государства и оценка их влияния на рост экономики и на макроэкономические показатели;
•
• анализ механизма формирования и использования финансовых ресурсов государства;
•
• контроль за целевым, эффективным использованием финансовых ресурсов государства.
•
В республике особую роль в формировании финансовых ресурсов государства играет налоговая система.

В 2002 году вступил в силу Налоговый Кодекс, который определил главные принципы: справедливость, определенность налогового законодательства и единство налоговой системы. При этом были исключены нормы по предоставлению льгот индивидуального характера для конкретного налогоплательщика.

Тем не менее, в Налоговый Кодекс с 2004 года вносятся в основном изменения и дополнения, направленные на предоставление льгот по корпоративному подоходному налогу, НДС и другим налогам, таможенным платежам. С 2005-2006 годов в Налоговый Кодекс по корпоративному подоходному налогу внесены 13 дополнений по предоставлению льгот, а по НДС - 16 дополнений.

В результате в 2007 году сумма предоставленных льгот по таможенным платежам, налогам, а также объемы НДС, уплаченные методом зачета и отсрочки, составили 586,5 млрд. тенге. В свою очередь сумма возмещения НДС из республиканского бюджета за 2007 год составила 184,7 млрд. тенге. С января 2007 года, по нулевой ставке НДС облагается оборот по реализации товаров собственного производства, реализуемых:

налогоплательщику, заключившему концессионный договор с Правительством Республики Казахстан на реализацию инвестиционного проекта;

налогоплательщикам, осуществляющим на территории Республики Казахстан деятельность в рамках контракта на недропользование. При этом перечень налогоплательщиков определяется Правительством Республики Казахстан. Все это в определенной степени приводит к несоблюдению принципа справедливости налогообложения, снижению конкурентоспособности и сдерживанию развития новых отраслей экономики.

В Налоговый Кодекс не внесены системные меры по стимулированию производства и реализации товаров с высокой добавленной стоимостью и по упрощению механизма налогового администрирования и повышению его результативности. В результате снижается эффективность налогового администрирования. Так, удельный вес взысканных сумм от дополнительно начисленных налогов по результатам проверки в 2001 году составил 54%, в 2006 году - 16,7 %, в 2007 году - 9,5 процентов.

В связи с этим целесообразно пересмотреть отдельные принципы налогообложения, в частности принцип определенности налогообложения должен обеспечить рассмотрение всех процедур налогообложения в Налоговом Кодексе и тем самым сократить отсылочную норму, указывающую, что порядок налогообложения и перечень налогоплательщиков устанавливается Правительством Республики Казахстан.

В мировой практике одними из основных принципов налогообложения являются принципы "простота" и "эффективность". Отсутствие принципа "простоты" в Налоговом Кодексе привело к тому, что механизм налогового администрирования в республике стал сложным, многоуровневым.

На новом этапе развития экономики страны возникает необходимость оценки эффективности функционирования налоговой системы республики, отдельных видов налогов, сборов и других платежей в бюджет, а также эффективности введения специального налогового режима и отдельных видов льгот.

В настоящее время в республике не один государственный орган не осуществляет комплексную оценку эффективности налоговой системы, налогового администрирования. Поэтому целесообразно рассмотреть в Налоговом Кодексе одним из основных принципов налогообложения "принцип эффективности налогообложения", а также проведения внешнего контроля эффективности налогового администрирования и предоставления налоговых льгот, преференций.

Одним из основных элементов системы управления финансовыми ресурсами является механизм прогнозирования и планирования финансовых ресурсов государства. В республике в основном проводится планирование и прогнозирование бюджетных ресурсов на основе использования макроэкономических показателей.

Анализ макроэкономических показателей показывает, что в последние годы увеличивается отклонение прогноза от фактического значения макроэкономических показателей. В 2006 году уточненный прогнозируемый объем ВВП на 10,7 пункта ниже фактического, стоимость нефти - на 15,9, а индекс потребительских цен - на 11,4 процента. Все это в определенной степени повлияло на качество планирования доходов и расходов государственного бюджета.

За 2005-2006 годы доходы республиканского бюджета при его утверждении были занижены, что привело к уточнению и корректировке республиканского бюджета в ходе его исполнения. Аналогичная картина наблюдалась и в 2007 году. В свою очередь от качественного планирования и исполнения доходов и расходов бюджета зависит своевременное решение социально-экономических задач государства.

В республике с 2002 года усиливается влияние бюджетной политики на экономику республики. Так, если в 2002 году доля расходов составила 22,1% ВВП, в 2003 - 23,2%, в 2004 - 23,9%, в 2005 - 27,4%, а в 2006 году - 23,4 процента. При этом рост бюджетных расходов опережал рост номинального объема ВВП. За 2002-2006 годы расходы бюджета увеличились в 2,7 раза, при росте объема ВВП в 2,5 раза. (см. таблицу 1)

Таблица 1
Динамика ВВП и государственных бюджетных расходов.

Показатель	2003	2004	2005	2006	2006 к 2002, раз	Среднегодовой, %
Рост номинального объема ВВП, %	122,1	120,2	136,9	128,3	2,5	24,7
Рост бюджетных расходов, %	128,1	123,9	156,8	109,8	2,7	25,7
Доля бюджетных расходов к ВВП	23,2	23,9	27,4	23,4

Увеличение государственных расходов в определенной степени активизирует совокупный спрос на товары, услуги и тем самым повлечет за собой их рост. Однако, на практике между моментом принятия решения об увеличении бюджетных расходов и моментом его воздействия на экономику должно пройти определенное время (от шести месяцев до полутора года). За это время на принятое решение об увеличении расходов быстрее успевают среагировать цены.

В свою очередь воздействие расходов бюджета на совокупный спрос на товары и услуги во многом зависит от структуры государственных расходов. В 2006 году доля заработной платы в структуре расходов государственного бюджета составила 13,2%, а удельный вес затрат на приобретение товаров составил 3,7%, приобретение услуг и работ - 18,3 процента. В свою очередь капитальные затраты составили 20,9% расходов государственного бюджета, затраты на приобретение финансовых активов - 4,9%, а расходы на погашение займов - 4,1 процент.

В республике увеличение государственных расходов с 2002 по 2006 годы происходило за счет роста затрат на коммунально-жилищное хозяйство (6,5 раза), топливно-энергетический комплекс (4,8 раза), а также трансфертов (15,7 раза).

В структуре расходов республиканского бюджета доля заработной платы в 2007 году составила 5,8%, а удельный вес затрат на приобретение товаров - 2,8%, услуг - 10,4 процентов. В свою очередь трансферты регионам составили 26,8% расходов республиканского бюджета, капитальные затраты - 21,6%. В 2007 году из республиканского бюджета были направлены средства на приобретение финансовых активов в сумме 369,0 млрд. тенге и по сравнению с 2006 годом увеличились в 3,6 раза. При этом значительные средства были направлены на увеличение уставного капитала АО "Фонд устойчивого развития "Казына".

В ходе коллегии фонда "Казына" министр финансов отметил, что деятельность главного правительственного финансового института не прозрачна. Это обусловлено тем, что в Бюджетном Кодексе РК не предусмотрены процедуры планирования и использования бюджетных средств, направляемых на приобретение финансовых активов.

С 2002 года из республиканского бюджета были выделены определенные средства государственным финансовым институтам. В свою очередь государственными органами не были проведены комплексные оценки эффективности функционирования этих институтов и их влияние на достижение целей Стратегии индустриально-инновационного развития республики, которая связана с внедрением и эксплуатацией высокотехнологических и наукоемких конкурентоспособных производств с высокой добавленной стоимостью. Это требует системного и взаимоувязанного фундаментального и прикладного исследования.

В настоящее время отраслевые министерства и ведомства увлеклись прикладными исследованиями, а также научными институтами и центрами не проведены системные исследования по маркетингу, а также не рекомендованы инновационные и инвестиционные прорывные проекты для финансирования финансовым институтам.

В свою очередь реализация различных инвестиционных проектов, по которым не определены конкретные результаты и критерии, приводит к неэффективному и необоснованному использованию бюджетных средств. Все это порождает экспансионистскую фискальную политику, которая является одним из источников усиления инфляционного давления на экономику. Поэтому необходимо пересмотреть структурную политику расходов государственного бюджета на основе комплексного анализа результатов бюджетных программ.

В условиях глобального финансового рынка возникает целесообразность проведения мониторинга за использованием финансовых ресурсов вообще, в частности финансовыми ресурсами государства. Анализ международной инвестиционной позиции республики показывает, что за 9 месяцев 2007 года внешние активы страны составили - 73,9 млрд. долларов США, а внешние обязательства - 116,3 млрд. долларов США и превышают активы на 42,4 млрд. долларов США. При этом значительными темпами растут ссуды, привлекаемые из-за рубежа. На 30 сентября 2007 года объем ссуд составил 52,6 млрд. долларов США и по сравнению с 2002 годом увеличился в 10,9 раза, а сумма прямых инвестиций составила 39,3 млрд. долларов США и по сравнению с 2002 годом выросла - 2,5 раза. Все это повлияло на быстрый рост валового внешнего долга страны, который на 30 сентября 2007 года составил 93,9 млрд. долларов США и по сравнению с 2006 годом увеличился в 1,3 раза.

При этом за последние годы высокими темпами растут внешние долги национальных компаний и акционерных обществ с участием государства. Например, в третьем квартале 2007 года внешний долг других секторов республики увеличился на 3,8 млрд. долларов США, из которого увеличение межфирменной задолженности составило более 1,8 млрд. долларов США. При этом значительные объемы внешних обязательств перед аффелированными и неаффелированными нерезидентами наблюдаются у предприятий нефтегазовой отрасли, АО "Казахтелеком", АО "Торговый дом КазмунайГаз" и др.

В настоящее время слабо осуществляются работы по управлению корпоративным внешним долгом. Рост корпоративного долга ослабляет международную инвестиционную позицию Казахстана и увеличивает риски трансграничного характера. Не стоит забывать, что высокие мировые цены на сырьевые товары могут снизиться, что приведет к прекращению тенденции укрепления тенге, а плавающие процентные ставки, по которым часто осуществляется заимствование, могут вырасти, и тем самым окажут влияние на обслуживание внешнего долга национальных компаний, акционерных обществ с участием государства.

В свою очередь экспорт сырьевых товаров осуществляется в основном предприятиями с иностранным участием, поэтому с ростом экспортных доходов существенно увеличились объемы дивидендов прямым иностранным инвесторам.

За 2006 год доходы прямых иностранных инвесторов превысили 7,6 млрд. долларов, из которых 5,7 млрд. долларов - это выплаченные дивиденды. (4,6 и 3,6 млрд. долларов соответственно в 2005 году), а за девять месяцев 2007 года - 10,6 млрд. долларов США. При росте поступлений от чистого экспорта товаров, рост чистых расходов по счетам текущих операций обусловил расширение дефицита текущего счета в 2006-2007 годах.

В итоге за 2006 год отрицательное сальдо счета текущих операций составило 1,8 млрд. долларов США или 2,3% от ВВП (в 2005 году - 1 млрд. долларов США), а за 9 месяцев 2007 года - 5,2 млрд. долларов США.

В этих условиях для всестороннего изучения финансовых потоков целесообразно составить Баланс финансовых ресурсов государства, где должны быть указаны бюджетные ресурсы, средства Национального фонда РК, финансовые ресурсы национальных компаний, государственных финансовых институтов и акционерных обществ с участием государства, включая кредитные ресурсы, привлекаемые ими со стороны. Составление баланса финансовых ресурсов обеспечит увязку налогово-бюджетной политики с денежно-кредитной политикой и на основе этого изучить закономерности и тенденции натурально-стоимостных пропорций в республике.

Государственный финансовый контроль является оценочным блоком системы управления финансовыми ресурсами государства и позволяет обосновать рекомендации и предложения по совершенствованию механизма планирования и инструментов использования финансовых ресурсов вообще, в частности бюджетных ресурсов.

В экономических исследованиях, журнальных статьях во многих случаях отождествляется понятие "система государственного контроля" и "система государственных органов по контролю". Они являются компонентами одной системы, но содержание и структура их существенно отличаются.

При этом государственный финансовый контроль составляет основу (базис) этой системы, так как он является одним из основных элементов управления экономикой. В любом государстве контроль за финансовыми ресурсами, бюджетными ресурсами, контроль за активами и имуществом государства, контроль за полнотой и своевременностью поступления средств в казну государства объективный процесс. Государственные органы (Счетный Комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, Комитет финансового контроля и государственных закупок, Налоговый комитет и т.д.) являются надстройкой, можно их упразднить, объединить и т.д. Механизм финансового контроля - это совокупность типов, видов, форм и методов контроля.

Для создания эффективной системы финансового контроля необходимо проводить исследовательскую работу по вопросам контроля и конкретно определить основные компоненты государственного финансового контроля. На наш взгляд, в Бюджетном Кодексе в полном объеме не указаны основные компоненты финансового государственного контроля, в частности контроль за формированием и использованием финансовых ресурсов национальных компаний, акционерных обществ с участием государства, за формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов, государственного накопительного пенсионного фонда и т.д.

Мы не претендуем на определение полного компонента системы государственного финансового контроля, которое требует всестороннего научного подхода. Но, без определения элементов этой системы, мы наталкиваемся на проблему дублирования, желания осуществления финансового контроля каждого государственного органа.

Нам необходимо определить отличие и взаимодействие таких понятий как "государственный финансовый контроль", "государственный аудит" и "ревизия". При этом на практике государственный аудит проводится на основе материалов ревизии и контрольных мероприятий по финансовой отчетности и эффективности.

Следовательно, государственный аудит должен использоваться при проведении контроля эффективности использования финансовых ресурсов и активов государства. Такой подход будет способствовать совершенствованию системы государственного финансового контроля в республике. В решении этой задачи важную роль играет рассмотрение и утверждение Концепции по развитию государственного контроля, проведение теоретических и практических исследований по вопросам контроля, а также разработка и утверждение Закона о Счетном Комитете, как высшего государственного органа внешнего контроля.

На основе научного и системного подхода и повышения инициативы национальных компаний, государственных финансовых институтов, а также комплексного взаимодействия вышестоящих государственных органов в республике можно создать эффективную систему государственного финансового контроля, являющейся основным элементом управления экономикой вообще, в частности управления финансовыми ресурсами государства.

В республике проблемам формирования и использования финансовых ресурсов государства должно уделяться серьезное внимание, как управление материальными, трудовыми и другими ресурсами страны. На основе финансовых ресурсов сегодня можно оказывать существенное влияние на экономику любого государства. Поэтому создание эффективной системы управления финансовыми ресурсами, ориентированной на повышения инициативы бизнеса, регионов, будет способствовать дальнейшей модернизации экономики в республике в свете реализации стратегии вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира.