Светлана Грибанова, Василий Калабин, "Эксперт Казахстан", 26 сентября

Покинувшие родину в 1990-х годах казахстанцы, оказавшись волею случая в Алматы, не узнают город. Когда-то они уезжали от погруженных в темноту улиц, веерных отключений электричества, холодных в зимнюю стужу батарей, отсутствия газа – одним словом, почти от военной разрухи, а вернувшись обратно, увидели современный город, преобразившиеся улицы, новые здания, магазины, рестораны, банки…
Алматы девяностых и даже начала нулевых и сегодняшний – две большие разницы. Возможно, сами алматинцы не замечают изменений, которые происходили незаметно, исподволь, к тому же, пережив все трудности вместе с городом и продолжая видеть все его недостатки, не беспристрастны в своих оценках. Но приезжие видят то, что видят: Алматы изменился в лучшую сторону. Самый богатый город страны – внутренний региональный продукт в 2010 году составил 4 трлн тенге, или 18 тыс. долларов на душу населения – и выглядит богатым.
В 1997 году, когда Алматы лишился своего статуса столицы, его перспективы не были столь однозначны, даже в качестве южной столицы, как до сих пор называют город с чьей-то легкой руки. В 1998-м в качестве утешительного приза был принят закон об особом статусе Алматы: он стал городом республиканского значения, культурным, политическим, экономическим, финансовым центром. Впрочем, и без закона всем понятно, это особый город, с самым большим населением, которое даже подсчитать не удается, существуют разные цифры: 1,2 млн, 1,5 млн, 2 млн человек. Особый город, которому бюджет республики обязан четвертью своих поступлений.
Вот такой парадокс: в Алматы не добывают нефть, нет металлургических заводов, да и от советской промышленности мало что осталось, тем не менее он является донором республиканского бюджета наряду с Мангистауской и Атырауской областями и единственным, где зарабатывают не на сырье. Более 60% доходов бюджета формируют малый и средний бизнес, а также крупный бизнес, в основном представленный банковскими холдингами.
За десять лет доходная часть бюджета города выросла в шесть раз. По данным Минфина, в 2001 году бюджет был исполнен в объеме 55,5 млрд тенге, в 2010-м – 327 млрд. Но еще больше денег город отдает в центр. В прошлом году в консолидированный бюджет Алматы собрал 757 млрд тенге, в этом году, как заявил аким Ахметжан Есимов, планирует собрать налогов на 1 трлн тенге.
Деньги есть, но при этом в городе участились аварийные отключения электричества, растут транспортные проблемы, экология не становится лучше. Алматинцы недовольны качеством услуг здравоохранения и образования. Опрошенные нами горожане не дают однозначного ответа на вопрос, улучшилась ли жизнь в городе за последние 10 лет. Самый частый ответ: стала дороже.

Город – центру
Финансирование Алматы имеет свои особенности. Как уже говорилось выше, львиная доля собранных в городе налогов уходит в республиканский бюджет: корпоративный подоходный налог с 2002 года забрали в центр. В самом городе оставили не столь значимые по суммам сборы. Например, согласно Бюджетному кодексу в его казну идут индивидуальный подоходный налог, социальный, налог на имущество, земельный налог, налог на транспортные средства, акцизы и так далее – всего 23 вида налоговых поступлений. Из неналоговых можно назвать доходы от коммунальной собственности, услуг, оказанных госучреждениями, штрафы, пени, доход от продажи госимущества, земельных участков, сдачи земли в аренду.
О том, что налоговые поступления не покрывают нужд города, говорит такой факт: в прошлом году из 327 млрд тенге доходной части бюджета Алматы налоги составили чуть больше половины – 170 млрд.
Недостаток финансирования компенсируется за счет трансфертов из республиканского бюджета. Существуют трансферты общего характера, к которым относятся субвенции – средства, направляемые из вышестоящего бюджета в нижестоящий, а также бюджетные изъятия: они, наоборот, идут в бюджет более высокого уровня. Сумма общих трансфертов устанавливается в абсолютном выражении на трехлетний период, с разбивкой по годам, и равняется разнице между прогнозными объемами доходов и расходов. А вот когда доходы превышают затраты, то совершаются как раз бюджетные изъятия.
Кроме общих трансфертов, существуют еще целевые текущие трансферты и целевые трансферты развития. Выделение и использование трансфертов развития регулируются Бюджетным кодексом. Например, если местный бюджет не получил ожидаемых результатов при их использовании в предыдущем году, то ему денег в виде трансферта развития на следующий год не получить, во всяком случае закон на этот счет строг.
Алматы, как и другие регионы, целевые трансферты получает регулярно, что неудивительно: городу на реализацию масштабных проектов собственных денег не хватает. То есть их было бы достаточно, если бы не существовало тех самых бюджетных изъятий, о которых тоже говорится в законе. Финансовые потоки из центра в последние годы увеличиваются, что неудивительно: зимнюю Азиаду-2011 без помощи госбюджета Алматы не вытянул бы.
Как сказал президент Нурсултан Назарбаев этой весной на совещании в Алматы, республиканский бюджет не жалеет средств для решения проблем города. Перед Азиадой на развитие инфраструктуры из центра пришли 40 млрд тенге. А в целом сумма трансфертов из республиканского бюджета в 2010 году составила 134,5 млрд тенге.

Инфраструктура просит денег
Больше всего денег из бюджета Алматы уходит на транспорт и коммуникации: в прошлом году, как мы подсчитали, чуть меньше, чем на образование и здравоохранение, вместе взятые, и почти в два раза больше, чем на ЖКХ.
Следует отметить, что в 2010 году городские власти начали, а в нынешнем продолжили реконструкцию дорожного покрытия, бордюров, арыков, работы по расширению дорог. Несколько лет назад, во всяком случае в центре города, обновили асфальт даже во дворах. Другое дело, что делалось это кое-как, но это все же не ямы и рытвины, оставшиеся еще с советских времен. Однако, кроме этого, каких-то значительных проектов в области транспорта и коммуникаций (если дороги входят в эту статью расходов) в 2010 году не было. Даже 200 новых автобусов на газе, которые сегодня входят в муниципальный автопарк, были куплены за счет кредитов ЕБРР. На кредиты этого же фининститута акимат обновил и троллейбусный парк.
Так что можно сказать, что большая часть из этих 61 млрд тенге ушла под землю – на строительство метро. Деньги на него идут из центра. Алматинцы, на чьих глазах подземные работы с перерывами продолжаются уже 23 года – с 1988-го – сравнивают метро с бездонной бочкой и мало верят в то, что когда-нибудь в обозримом будущем будет запущена хотя бы первая ветка.
Под землей проблем хватает и без метро. Износ инфраструктуры водо- и теплоснабжения составляет, по некоторым оценкам, порядка 70–80%. Время от времени в городе меняют трубы – траншейным способом, который нигде в мире (кроме, может быть, стран бывшего Союза) не используют. В начале 2000-х были планы отдать систему водоснабжения города в концессию французской компании Vivendi Water, но сделка сорвалась из-за нежелания городских властей повышать тариф на воду, на чем настаивал потенциальный концессионер.
Дефицита электроэнергии в Алматы после подключения ЛЭП "Север–Юг" нет, а частые отключения электричества связаны также с изношенностью сетей и оборудования. Как рассказал "Эксперту Казахстан" управляющий директор по эксплуатации АО "Алатау Жарык Компаниясы" Мадияр Кубегенов, износ сетевого оборудования составляет 60–70%, так как около 15 лет в реконструкцию не вкладывались деньги. Нормативный срок службы основного силового оборудования составляет 20–25 лет, большая же часть подстанций и линий электропередачи эксплуатируется в течение 40–50 лет. С 2007 года удалось обновить лишь 15 из 56 подстанций.
Все эти проблемы накапливались даже не годами – десятилетиями, решить их можно, только вкладывая огромные деньги. Они у города есть, если судить по его бюджету – самому большому в стране среди регионов. Но, очевидно, остающихся после бюджетных изъятий в республиканский бюджет денег не хватает. Городские власти даже стали в последнее время прибегать к заимствованиям на фондовом рынке.

На что заняли?
В октябре прошлого года акимат Алматы завершил размещение на Казахстанской фондовой бирже пятилетние муниципальные облигации на сумму 13 млрд тенге. Это первое подобное размещение за почти десятилетний период. Бумаги были размещены под 6,10% – 6,20% годовых. Номинальная стоимость одной облигации – 1 тыс. тенге. Эти средства акимат планировал направить на финансирование дефицита городского бюджета. По закону местные исполнительные органы только на эти цели и имеют право занимать деньги.
Впервые муниципальные облигации Алматы выпустил в 1999 году (на сумму 3,2 млн долларов). Тогда закон разрешал выпуск облигационных займов местным исполнительным органам областей и городов Алматы и Астана. Первые муниципальные облигации в стране в том же 1999 году выпустила Мангистауская область. Эмитентами стали также Атырауская и Восточно-Казахстанская области. Но уже спустя несколько лет поправками в Закон "О государственном заимствовании" муниципальные займы были запрещены. Такого рода финансирование местных исполнительных органов власти под государственные гарантии начало выглядеть рискованно. Официальная версия запрета муниципальных бумаг – местные бюджеты не справляются со своевременным обслуживанием долга. Но существует и неофициальная. В одной из областей местные власти привлекли заем под достаточно низкий процент, а затем за счет этих денег выдали кредит частной компании на строительство пивзавода, что просто не имели права делать, так как цели заимствования прописаны законодательно.
В 2003 году акимат Алматы направил запрос в Министерство финансов РК для получения разрешения на выпуск муниципальных облигаций. Данные средства планировалось направить на реализацию городской программы строительства жилья. В 2007 году также планировался выпуск бумаг для реализации проекта создания легкого рельсового транспорта, но разрешения все еще не было. И только в 2010 году правительство своим постановлением разрешило выпускать облигации Астане и Алматы. Так что город смог занять деньги на рынке.
Мурат Кудышев, замакима по вопросам экономики, бюджета города, коммунальной собственности и государственных закупок, в ходе онлайн-конференции рассказал, что средства, привлеченные в ходе размещения облигаций в 2010 году, были направлены на реализацию пяти коммерчески окупаемых проектов: создание системы видеоконтроля на дорогах (создано совместное предприятие с партнером из Южной Кореи), завершение крупного логистического центра GEGA, строительство коммунального жилья (всего по проекту предусмотрено строительство 159 тыс. кв. м жилья за 5 лет), энергосбережение на комплексе "Медео", а также заглубленные мусорные контейнеры для раздельного сбора мусора.
"Перед тем как пойти на выпуск облигаций, мы провели большую работу по поиску и разработке пяти проектов, которые, на наш взгляд, не только принесут социально-экономический эффект, но и дадут большую коммерческую составляющую. Иными словами, они смогут обслуживать эти облигации", – отметил тогда Мурат Кудышев. В ходе торгов по облигациям был зафиксирован значительный спрос, который превысил предложение в 14 раз. И на то есть причины: эти облигации действительно можно считать вполне привлекательным видом инвестиций.
Как отмечает директор департамента исследований Halyk Finance Сабит Хакимжанов, риск-премия по облигациям Алматы невелика и сравнима с лучшими государственными компаниями. Риск муниципальных облигаций оценивается на основе анализа бюджета города, то есть его способности собирать налоги, его обязательств по текущим расходам, суммы долга и суммы активов, прозрачности, эффективности бюджетных процедур, контроля за расходами, а также поддержки со стороны республиканского правительства. Финансовое состояние Алматы Сабит Хакимжанов оценивает как более чем управляемое. "Долги небольшие, способность собирать налоги огромная, инвестиционных проектов множество", – констатирует г-н Хакимжанов.
Сапар Баймаханов, финансовый аналитик АО "БТА Секьюритис", отмечает, что муниципальные облигации по инвестиционному качеству могут быть приравнены к государственным ценным бумагам Минфина и Нацбанка РК. Нормативно муниципальные облигации также приравнены к ГЦБ, что дает инвесторам классифицировать их как 100-процентный безрисковый денежный ликвидный инструмент.
Как отмечает Сапар Баймаханов, консолидированный бюджет Алматы, как правило, выполняется с профицитом. Так, за I полугодие 2011 года собрано 446,7 млрд тенге налогов и других обязательных платежей. В республиканский бюджет перечислено 346,8 млрд тенге. Кроме того, по местному бюджету прогноз выполнен на 107% – поступило 99,9 млрд тенге. После последнего уточнения реально располагаемый бюджет составляет 262,1 млрд тенге. По словам г-на Баймаханова, эти данные говорят о стабильном финансовом положении бюджета города Алматы, который может позволить финансировать долгосрочные муниципальные программы за счет размещения муниципальных облигаций по ставкам ниже бюджетных кредитов. Но отметим, что Бюджетный кодекс ограничивает суммы заимствования: объем расходов на погашение и обслуживание долга не должен превышать 10% доходов местного бюджета на соответствующий финансовый год.

С миру по кредиту
Но Алматы на облигациях не остановился, город начал привлекать кредитные ресурсы. ЕБРР в конце прошлого года выдал кредит КГП "Алматыэлектротранс" в размере 10 млн долларов для финансирования модернизации тяговых подстанций электротранспортной сети и поддержку коммерциализации коммунальной транспортной компании города, также средства предназначались на строительство коммунального автобусного парка. Это был первый случай, когда крупный международный финансовый институт напрямую прокредитовал муниципальное коммунальное предприятие в Казахстане. В прошлом году в рамках расширения этой инициативы ЕБРР также предоставил АЭТ кредит на сумму 5,1 млрд тенге на приобретение 200 новых экологически чистых автобусов, работающих на сжатом природном газе. Еще один кредит в размере 5,4 млрд тенге был предоставлен АЭТ под государственную гарантию для приобретения 200 новых энергосберегающих низкопольных троллейбусов в целях замены изношенного троллейбусного парка.
В августе текущего года акимат Алматы и Казкоммерцбанк заключили меморандум о государственно-частном партнерстве. В рамках программы социально-экономического развития города Алматы 2011–2012 годов Казкоммерцбанк планирует предоставить финансирование на сумму не менее 150 млрд тенге, в том числе на жилищное строительство – до 75 млрд тенге; строительство и завершение объектов инфраструктуры, включая гостиницы и объекты туризма и спорта – до 60,3 млрд тенге; финансирование малого и среднего бизнеса и ипотечное кредитование – до 14,67 млрд тенге; в сфере спонсорства культуры и благотворительности – до 0,03 млрд тенге.
"Меморандум очень важен для Алматы. Благодаря совместному государственно-частному партнерству мы завершим строительство ряда жилых объектов, создадим новые рабочие места. Это будет способствовать дальнейшему развитию Алматы. Надеюсь, что и другие банки нас поддержат", – отметил Ахметжан Есимов.
Помимо этих источников финансирования Алматинская мэрия также обсуждала создание муниципального банка по аналогии с Банком Москвы.
Доступ к обоим типам финансирования (кредитам и облигациям), как считает Сабит Хакимжанов, снижает стоимость фондов по каждому из них. "В частности, кредитные программы от международных институтов развития обеспечивают город сравнительно недорогими деньгами, – рассказывает эксперт. – Их недостатком является то, что они целевые и имеют много других условий. Опять же валюта заимствования не родная, так что много не съесть. Облигации, возможно, дороже, но не намного, зато город имеет больше свободы в выборе проектов, в сроках и объемах размещения".
При этом важно понимать, на какие цели будут идти привлекаемые средства. Если заемные средства используются для финансирования проектов, которые способствуют развитию города или увеличивают его способность собирать налоги, то, наверно, это наиболее правильный источник средств. А если для финансирования текущих расходов, то не очень хороший. "Текущие расходы должны финансироваться текущими доходами. Причем муниципальные налоги должны иметь больше характер платы за пользование ресурсами, которые город обеспечивает, а не налогов. Но провести черту между ними сложно, – говорит г-н Хакимжанов. – Зачастую город вынужден финансировать инвестиционные проекты, которые не окупаются. Проблема здесь не в том, что город принимает неправильное финансовое решение, а в том, что он не имеет возможности профинансировать строительство инфраструктуры иначе, например путем повышения тарифов. Это было бы экономически более правильно, но муниципальные компании этого сделать не могут, так как устанавливаемые государством цены окупают только текущие расходы по инфраструктуре. Основная проблема с муниципальным бюджетом сосредоточена именно в этом".
С этой точки зрения выглядит вполне оправданным направлять заемные средства именно в окупаемые проекты. Практика использования облигационных займов и кредитов муниципалитетами вполне распространена и в России, и в Европе. Где-то предпочитают облигации, где-то, как в Германии, разрешены только банковские кредиты. Но при этом такие средства всегда направляются на развитие города, предполагающее увеличение объемов налоговых поступлений. Как и на коммерческом предприятии, заемные средства не должны использоваться для покрытия текущих расходов, иначе это грозит кредитной зависимостью и разорением. Пока заемное финансирование использует только акимат, который способен его обслуживать, и действительно, средства, по крайней мере по заявлениям, направляются в развитие города. И в целом политика в отношении муниципальных займов выглядит очень сдержанной, настораживает только активное начало использования открывшихся возможностей финансирования алматинским акиматом.
Но пока местные власти занимают на коммерческие проекты, что с точки зрения возвратности заемных средств правильно, проекты, не приносящие прибыли, та же реконструкция сетей водо- и теплоснабжения провисает. Город, закрывая потребности в деньгах на окупаемые проекты за счет займов, все же должен инвестировать и в социальные проекты. Все-таки город – для людей, а не только для собирания налогов и зарабатывания денег.