Александр КОНСТАНТИНОВ, "Казахстанская правда", 12 ноября

Государство намеревается построить управленческую систему, соответствующую текущему моменту и требованиям экономического развития. О том, что в стране идет реформа госуправления, общество в целом знает. Но именно в целом. Детали и частности, а также ее цели и задачи широкому кругу практически неизвестны. Полтора года назад Президент поручил Правительству подготовить программу административных реформ. О самой программе и основных подходах к перестройке госаппарата, заложенных в основу реализуемой концепции, наша беседа с одним из разработчиков - министром экономики и бюджетного планирования Кайратом Келимбетовым.

- Административная реформа, на мой взгляд, это не разовая акция. Это курс, которого государство должно постоянно придерживаться. Всегда возникает вопрос об адекватности системы госуправления тем переменам, которые происходят в жизни страны. Для нас это особенно актуально после того как мы получили независимость и начали строить рыночную экономику взамен плановой. Кстати, это присуще не только новым независимым государствам. В развитых странах в 80-90-х годах прошлого века тоже прошли масштабные административные реформы под девизом новой концепции государственного управления. Дело в том, что их старая система в целом порождала вопросы в отношении эффективности деятельности государственных институтов. Госсектор становился синонимом неэффективности. Поэтому многие западные страны уже в прошлом веке озаботились проблемой привлечения на госслужбу талантливых молодых людей.

Движущей силой большинства административных реформ стало желание политической элиты и, будем так говорить, элиты госслужбы модернизировать саму систему государственного управления. Во-первых, чтобы она адекватно отвечала требованиям, которые нынче предъявляет процесс экономического развития, во-вторых, была привлекательной для талантливых молодых людей, чтобы далее можно было ставить вопрос об ее эффективности. То есть основные задачи и тенденция, которая была востребована, - правильное распределение полномочий между уровнями управления как по вертикали, так и по горизонтали.

- Это было ответом на начавшийся процесс глобализации?

- Безусловно. На самом деле, когда идет всеобщая конкуренция на уровне стран в экономическом развитии в процессе глобализации, каждая страна выступает как некая корпорация. А госсектор в ней является своеобразным штабом. Чтобы быть более результативным, нужно иметь способность к самореформированию, пониманию того, что эффективно и неэффективно. И уметь изживать последнее. Вот под таким, скажем, "соусом" и прошли в самых разных странах реформы. Многие из них были признаны успешными. Есть много стран с интересно налаженной системой государственного управления - это Сингапур, Австралия и Великобритания. Но тут надо понимать, что у каждой страны есть исторические особенности. Поэтому сама структура госуправления не может быть единого образца.

Обсуждая саму концепцию административной реформы, мы анализировали нашу действующую структуру. Кстати, у нас и раньше проводились изменения структуры Правительства, потому что на каждый момент необходимо было усилить то или иное направление. Например, в 2002 году мы отделили процесс планирования бюджета от исполнения. И функции планирования от Министерства финансов передали в созданное Министерство экономики и бюджетного планирования, чтобы сосредоточить все виды планирования в одном ведомстве. Экономическое планирование перешло из Министерства экономики и торговли, влилось Агентство по стратегическому планированию. В результате выработка стратегических приоритетов развития государства оказалась в ведомстве, которое отвечает за бюджетное планирование. Но тогда это касалось только центрального уровня.

Затем Глава государства поручил Правительству рассмотреть проблему комплексно и определить задачи, касающиеся всех уровней власти: как местного, так и центрального. Необходимо отметить, что в течение последних 2,5 лет мы провели масштабную административную и бюджетную реформу. Обычно при проведении административной реформы существует четыре основные цели. Первое - снижение государственных расходов. Второе - необходимость расширения способности Правительства к реализации проводимой политики. Сегодня на центральном уровне принимается много хороших законодательных актов и программ, а на местном возникает много вопросов. То есть качество политики, провозглашенной в центре, и той, что проводится на местах, существенно отличается. Например, мы говорим, что приоритет - социальные реформы. Смотрим местные бюджеты развития: все с точностью до наоборот. В-третьих, улучшение государством функций работодателя. Мы должны привлекать лучших менеджеров на госслужбу. В-четвертых, административная реформа - это еще и дебюрократизация. Причем эти задачи взаимосвязаны. Самое же важное, что мы почерпнули из мирового опыта, это необходимость четкого разделения задач. Одни должны заниматься выработкой политики, а другие - ее реализацией. Потому что это два разных процесса.

- Оправдана ли оценка, что у Правительства нет цельной экономической и социальной политики, а есть лишь набор отдельных программ и стратегий, хороших и разных?

- Нередко получается так: политика есть, но ее либо неверно реализуют, либо институциональная система построена неправильно. Мы изучили опыт Великобритании, Новой Зеландии, Сингапура и Чили. В основе всего лежит идея разделения процессов формирования политики, то есть проведения анализа, принятия стратегических решений и практической их реализации. У нас, к сожалению, все эти функции пока перемешаны. Министерство может на треть заниматься стратегическими функциями, еще на одну - контрольно-надзорными, и на треть - функциями реализации политики. Спросить с такого ведомства очень сложно.

Мы выработали для себя несколько критериев, с которыми должны подходить к структуре госуправления. Первое - обязанности и мандаты должны быть строго определены. "Нет" - дублированию. Структура должна быть простой, прочной и давать руководителям министерств и ведомств определенный объем контроля.

В масштабе Правительства, как подчеркивал Глава государства, должно быть жесткое разделение между определением политики и ее исполнением. Сегодня нужно сильное Министерство индустрии. Завтра могут быть другие приоритеты. Кроме того, должна обеспечиваться максимальная децентрализация исполнения. В идеале нужно, чтобы в центре занимались разработкой стратегии, а реализацией - на местах.

- Один из самых болезненных вопросов сегодня - количество и качество управленческого аппарата, его соответствие реалиям жизни...

- Но не забывайте, что еще одна задача реформы - привлечь молодые, талантливые квалифицированные кадры. А значит, нужна адекватная зарплата. Поэтому остро стоит вопрос по конкурентоспособности оплаты труда. Конечно, в 1998-1999 годах это даже не обсуждалось. В США госслужащие получают 100-110 тысяч долларов в год, но там она не считается самой высокой. При проведении исследования в Казахстане мы примерно посчитали соотношения в частном секторе по регионам, между верхней и нижней должностями, по уровням управления. И выстроили определенную структуру. Стало ясно, что разница между верхней и нижней границей доходов в административной службе не может быть больше, чем в 2,5 раза. В целом между звеньями шаг должен быть равный. Исходя из этого, мы считаем, что самый нижний уровень доходов госслужащих не должен быть ниже, чем на 20-25 % уровня доходов в среднем бизнесе. Естественно, что на центральном уровне управления люди должны получать больше, потому что они проводят более сложную работу по внедрению реформ.

Первый шаг был сделан, когда Глава государства принял новый указ об оплате труда и в среднем увеличил фонд на 50 %. Было четкое указание Президента повысить зарплату прежде всего нижним категориям госслужащих. Поэтому одним ее повысили на 50 %, другим на 70-80 %, а некоторым - на 20-30 %. За счет этой разницы мы начали преодолевать разрыв в оплате труда между разными категориями служащих. Государство должно постоянно продолжать такую политику. Очень важно, что для политических служащих впервые преодолен психологический барьер - зарплата в размере 1 000 долларов. Кстати, здесь лучшим примером может служить опыт Сингапура, где премьер получает около миллиона долларов в год, но если он уйдет работать в частный сектор, то будет получать раза в 4 больше, потому что обладает соответствующей квалификацией. А через зарплату уменьшается в целом и проблема коррупции, поскольку люди дорожат рабочим местом.

- Существует и другая точка зрения на создание стимулов для привлечения кадров на государственную службу. В частности, социальный пакет.

- Это опять-таки спор, который существует в обществе. Нам говорят: давайте создадим как бы касту госслужащих, у которых будет маленькая зарплата, но если они честно выполняют свою работу, мы им за это дадим какие-то услуги, санатории, машины, или как вы говорите, социальный пакет. Тогда возникает вопрос о том, каких людей мы нацелим на несение государственной службы? Тех, которые тихо соглашаются на такие условия, которые скажем, не имеют мотивации к росту в своих знаниях и умениях? Или тех ярких и талантливых людей, которых сможем привлечь только конкурентоспособной заработной платой и престижем государственной службы?

Люди должны понимать, что всегда есть те, кто их заменит или будут стремиться заменить. А поскольку у нас конкурсный порядок приема на службу, то всегда будут приходить люди, которые сделают что-то особенное и выдающееся. Кроме того, как говорил Президент, надо широко привлекать консультантов из лучших консультационных центров либо отдельных ученых.

- Но ведь существует масса стран, например европейских, где соцпакет не является чем-то из ряда вон выходящим...

- Казахстан только на пути становления. Мы лишь формируем государственную службу, в отличие от тех стран, где она складывалась веками. При выборе модели мы опирались на наиболее эффективный опыт. Согласно данным Всемирного банка - анализу регуляторного бремени и эффективности госаппарата, таковым признан опыт Сингапура, в отличие от среднеевропейской страны. Его мы и берем на вооружение.

- Насколько же соответствует целям и задачам проводимой реформы произошедшая недавно реорганизация Правительства? Вы говорили об осторожности в использовании российского опыта, однако и в нынешней структуре Правительства есть ярко выраженные министерства-стратеги и есть министерства-исполнители.

- Когда мы говорим об административной реформе, то нередко люди понимают это как перераспределение функций между министерствами. Но то, что между министерствами поменяли некоторые функции, сделано, чтобы структура Правительства соответствовала, как сейчас модно говорить, вызовам. Это процесс постоянной концентрации на тех или иных важных направлениях. Наше достижение в том, что в административной реформе мы постарались учесть всякого рода нюансы и задать правильную тенденцию.

Созданная сейчас система характеризуется сочетанием жесткого централизованного контроля за ресурсами и децентрализованной системой реализации. Средства аккумулируются в центральном бюджете, потом республика в виде трансфертов передает их для реализации программ на местах. На первых этапах выравнивание возможностей регионов, особенно в сфере социальной политики, - важный элемент государственной политики.

Теперь по поводу того, какие министерства созданы и кто за что отвечает. Надо понимать, что, допустим, Минфин больше занимается исполнением и контролем: доходную часть исполняет Налоговый комитет, расходную - Казначейство. Финконтроль объединен с агентством по госзакупкам, и в результате мы усилили обе структуры. Несмотря на то что бюджет разрабатывает Министерство экономики, у Минфина - стратегия реализации. Там на самом деле очень много стратегических задач. Например, как управлять госдолгом, как правильно распределить бюджет помесячно, как реализовывать политику в отношении управления госсобственностью, потоком наличности. В принципе, нынешняя структура Правительства отразила усиление и концентрацию функций государства для реализации индустриально-инновационной стратегии. Потому особенно укрепилось Министерство индустрии с передачей ему многих конкретных полномочий.

- Насколько проведение административной реформы упирается в необходимость реформы политической? Поскольку вроде бы исполнительная власть реформируется, тогда как представительная с ее функциями остается неизменной?

- Я не буду касаться политических вопросов, они изложены в выступлении Главы государства, но то, что сейчас на местном уровне мы укрепляем роль маслихатов, в том числе ревизионных комиссий по контролю за бюджетом, считаю очень важным шагом. Кроме того, укрепляется роль Счетного комитета и его функций согласно Бюджетному кодексу, а в настоящий момент разрабатывается концепция системы финконтроля в стране на ближайшие десять лет. Счетный комитет будет еще усиливаться.

Проводимая децентрализация - большое политическое решение. Идут эксперименты по выборности акимов сельских округов и городов районного значения. Это то звено, которое мы за годы реформ практически потеряли. Сегодня мы его создаем, наделяем функциями, собственностью, и в перспективе - собственным бюджетом. Есть и другие важные аспекты. Прежде всего, это система местного госуправления, которая в принципе давно нуждалась в реформировании. В рамках административно-бюджетной реформы, которая идет с 2002 по 2004 год, существенно укрепили местное государственное управление. Это во-первых.

Местная исполнительная власть до сего момента не имела типовой структуры управления. В акимате одной области могло быть 20 департаментов, в другой - 18, в третьем - 28. Поэтому мы провели анализ и унифицировали структуру.

Есть разделение ответственности в Правительстве, и такое же разделение должно быть на местах. Где акимат - это местное правительство. В местном правительстве роль министерств должны играть территориальные структуры образования, здравоохранения и прочие. Они должны укрепляться и нести ответственность за свой участок работы. А сейчас получается так: если аппарат акима сильный, то он фактически подменяет деятельность тех или иных департаментов или сосредоточивает функции по проведению всех тендеров, а областные отраслевые департаменты бесправны.

Во-вторых, мы проанализировали 252 закона, в 125 из них сейчас вносятся изменения, разработан Бюджетный кодекс, где впервые четко разграничены все виды бюджетов. Каждый может открыть его и увидеть: где, на каком уровне власти, какой вид расходов находится.

В-третьих, впервые принят закон о субвенциях и изъятиях на три года, что тоже дает возможность территориям работать стабильно и инициативно. Сейчас уже не существует проблемы чрезмерной централизации на уровне республики, однако появилась проблема областной централизации, хотя существуют четыре уровня управления: республика - область - район - сельский округ (город районного значения).

- У представителей территорий на этот счет другая точка зрения...

- Всегда есть тысяча мнений, как сделать лучше. Порой считают, что лучше вообще ничего не менять. Я думаю, что если среди госаппарата провести соцопрос, то 90 процентов респондентов ответит, что никаких реформ никому не надо. Поскольку профессиональное правительство - это один из важнейших приоритетов и факторов развития нашей страны, то проведение административной реформы, безусловно, веление времени.