Татьяна БРАУН, "Казахстанская правда", 15 июня

По вине администраторов и менеджеров государственная казна "потеряла" в прошедшем году миллиардные суммы, которые были не освоены либо освоены с финансовыми нарушениями. На этой неделе в Комитет Мажилиса Парламента по финансам и бюджету представлен очередной отчет-заключение Счетного комитета по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2004 год. В нем - анализ макроэкономических условий, количественных и качественных показателей исполнения доходов и расходов бюджета, а также выводы и предложения высшего органа финансового контроля страны. Об итогах проверок, о том, как действует этот важный инструмент финансового контроля, рассказывает нашему корреспонденту председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Омархан ОКСИКБАЕВ.

- Омархан Нуртаевич, вашим ведомством проделана колоссальная работа. Впереди у отчета - парламентский "марафон": предстоит отстаивать каждую цифру, разъяснять примеры, обосновывать позиции комитета, требовать полномочия… Удачи вам!

Мне бы хотелось начать разговор с "маленького примера". В ходе комплексного контроля Счетным комитетом было установлено, что по программе "Строительство следственного изолятора на тысячу мест в г. Шымкенте" выделено 583 миллиона тенге, который строится с 1984 года. Не достроены и рушатся гараж, котельная, питомник для служебных собак. Находящееся в зданиях оборудование столовой, прачечной, медсанчасти не укомплектовано и не смонтировано. В указанном следственном изоляторе осужденные не содержатся. При этом фактические расходы по охране данного учреждения составили 48 миллионов тенге. Вместе с тем до настоящего времени Комитетом уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции не принято решение о продолжении строительства объекта или его консервации. В республиканском бюджете на 2004 и 2005 годы средства на завершение строительства не предусмотрены. Недостроили, "недоосвоили", зато охраняем… Скажите, что это - равнодушие, бесхозяйственность или преступление?

- Пример действительно вопиющий, но не самый характерный. Поэтому стоит обратиться к системным вопросам и особо выделить те проблемы исполнения республиканского бюджета, которые оказывали сдерживающее влияние на социально-экономическое развитие республики. Здесь цена ошибки не миллионы, а миллиарды. Конечно, речь веду о прогнозе базовых параметров для бюджета.

Несмотря на устойчивые темпы роста экономики за последние несколько лет и стабильное улучшение основных макроэкономических показателей, в 2004 году значительно возросли отклонения прогнозных показателей от фактически достигнутых, на основе которых формируется бюджет. Так, если в предыдущие годы прогноз объемов ВВП "отставал" от фактических объемов на 200 миллиардов тенге, то в 2004 году - уже более чем на 450 миллиардов тенге. Мировая цена на нефть (марки "брент") была спрогнозирована на уровне 27,1 доллара за баррель, что на 11,2 доллара меньше фактически сложившейся цены на мировом рынке. Подобные отклонения (точнее сказать, ошибки) прогноза, на наш взгляд, негативно сказались на обоснованности планирования доходов и расходов республиканского бюджета.

Недостаточная обоснованность планирования доходов республиканского бюджета подтверждается тем, что в 2004 году (несмотря на уточнение бюджета) не выполнены показатели по пятидесяти спецификам поступлений на общую сумму 58,5 миллиарда тенге. Но, с другой стороны, за это же время в республиканский бюджет дополнительно поступило налогов и других обязательных платежей на сумму свыше одного миллиарда тенге. И такая ситуация складывается на протяжении нескольких лет. Мы можем допускать невыполнение отдельных доходных источников или же поступление "непредвиденных" доходов, но не в таких размерах.

Недостатки планирования также отразились на исполнении расходной части республиканского бюджета. Несмотря на то что Счетный комитет не первый год обращает внимание на проблему неосвоения бюджетных средств, в отчетном году сумма неосвоенных средств республиканского бюджета превысила 31 миллиард тенге.

- Исполнение доходной части республиканского бюджета - не менее драматичная сага. Основная часть доходов приходится на три вида налоговых поступлений - корпоративный подоходный налог, налог на добавленную стоимость и поступления за использование природных и других ресурсов. Какие ребусы приходится разгадывать при контроле за корпоративным подоходным налогом?

- Из года в год мы наблюдаем здесь одну устойчивую тенденцию - неравномерность исполнения. Так, за четвертый квартал 2004 года в республиканский бюджет поступило корпоративного подоходного налога на сумму 148,3 миллиарда тенге, или 38,8 процента от суммы, поступившей за весь год по данному налогу. Обращает на себя внимание тот факт, что основной причиной неравномерности поступлений является увеличение сумм авансовых платежей по корпоративному подоходному налогу. К примеру, сумма произведенного ТОО "Нефтепродукт" в конце года авансового платежа по данному налогу превысила суммы предыдущих авансовых платежей более чем в 30 раз, ТОО "Казахойл-Актобе" - в 18,5 раза, ЗАО "Тургай Петролеум" - в 15 раз.

Правительством также были "сдержаны" поступления корпоративного подоходного налога, что привело к занижению общей суммы поступлений республиканского бюджета за прошлый год. И здесь тоже есть пример. На валютный счет Комитета Казначейства с 3 по 20 декабря 2004 года поступает 22,3 миллиарда тенге от ТОО "Тенгизшевройл", но зачисляются они в бюджет только 7 января 2005 года. Другими словами, платежи 2004 года были зачислены в платежи доходов республиканского бюджета за I квартал 2005 года. Подобная манипуляция недопустима, так как она ведет к недостоверности отчета Правительства по исполнению доходов бюджета.

- Но если "лукавит" Правительство, то предпринимателю сам Бог велел... Особенно, если это касается налога на добавленную стоимость, где расширенное толкование законов, да и возможностей у Счетного комитета не так уж много. Кажется, контролем вашего ведомства охвачено всего десять процентов республиканского бюджета…

- И тем не менее процесс под контролем. Да, поступление НДС по сравнению с 2003 годом сократилось на 22,4 миллиарда тенге, за отчетный год недопоступило 14,7 миллиарда тенге. Причина - увеличение сумм возмещений НДС по оборотам, облагаемым по "нулевой" ставке. За 2004 год из республиканского бюджета возмещено 90,9 миллиарда тенге. Как вы видите, республиканский бюджет "несет" определенную нагрузку. Более того, в отчетном году темпы роста сумм возмещений НДС значительно превышали темпы роста поступлений самого налога в бюджет. В отчете мы привели немало фактов несвоевременного и необоснованного возмещения. Приведу несколько примеров.

До настоящего времени не разработана предусмотренная Налоговым кодексом методика возмещения НДС по услугам международных перевозок. В результате отсутствия данной методики по состоянию на 1 апреля 2005 года в Налоговом комитете города Астаны находятся заявления, представленные АО "НК "Казахстан темир жолы" на возврат НДС на сумму 13 126,9 миллиона тенге. Разовое возмещение указанной суммы, по нашему мнению, может привести к резкому увеличению нагрузки на республиканский бюджет.

Нами установлены факты, когда для создания видимого благополучия суммы НДС, предъявленные к возмещению, перечислялись на коды налогов, по которым наблюдалось неисполнение утвержденных показателей. В частности, налоговым комитетом по Карагандинской области 25 декабря 2003 года необоснованно произведен зачет 340 миллионов тенге НДС, подлежащего возврату налогоплательщику ОАО "Испат-Кармет" на специфику "Бонусы" при отсутствии задолженности. В результате за 2003 год показатель "Бонусы" выполнен на 103,5 процента, или в сумме 4 179,2 миллиона тенге. Налоговый комитет Министерства финансов Республики Казахстан 22 января 2004 года дал разрешение на проведение возврата ОАО "Испат-Кармет" данной суммы.

Еще одной серьезной проблемой является необоснованное возмещение НДС. На данную налоговую льготу Казахстан пошел для того, чтобы стимулировать рост внутреннего производства и роста экспорта товаров с высокой добавленной стоимостью и услуг. Однако проведенные нами анализ и контрольные мероприятия показывают, что существуют "недобросовестные" предприятия, а именно отдельные крупные посреднические фирмы, скупающие сырье для последующего экспорта, которые используют различные схемы для необоснованного получения сумм возмещаемого из республиканского бюджета НДС. В качестве примера я могу привести итоги проверки налогового комитета. Так, ТОО "Доминион" (Костанайская область), специализировавшемуся на выращивании зерновых и зернобобовых культур, в штате которого числились только директор и бухгалтер, было возмещено НДС на сумму 347 миллионов тенге. Данным ТОО за весь период его деятельности (март 2003 года - апрель 2004 года) в бюджет уплачено корпоративного подоходного налога на сумму шесть тысяч тенге.

- Что в целом стоит за этим примером? Необходимо менять систему или…

- В республике возмещение НДС по "нулевой" ставке в основном производится крупным организациям, экспортирующим нефть, металл и другое сырье, а также фирмам-посредникам, приобретающим товары отечественных товаропроизводителей и поставляющим их на экспорт. Следовательно, действующий механизм возврата НДС не направлен на поддержку и стимулирование экспортоориентированных товаропроизводителей, производящих и реализующих готовые товары с высокой добавленной стоимостью и услуги. По оценке Счетного комитета, удельный вес возмещения НДС от экспорта лома цветных и черных металлов будет расти, так как их экспорт с 2005 года стал облагаться НДС по "нулевой" ставке (с июля 2002 года возмещение НДС от экспорта лома было отменено). При этом суммы возмещения НДС будут значительными, так как в 2001 году только по городу Алматы было возмещено 2 739 миллионов тенге, или 73,9 процента от общей суммы возмещения НДС по "нулевой" ставке.

Я хочу подчеркнуть, что в настоящее время предприятиями, экспортирующими лом черных и цветных металлов (по отдельным товарным позициям), не уплачиваются таможенные пошлины. При этом им из республиканского бюджета возмещаются значительные суммы НДС. Так, по оценке Комитета таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан, за 2004 год по товарным позициям "лотки, желоба из черных металлов", "отходы и лом из черных металлов" при применении ставки экспортной пошлины (35 процентов, но не менее 40 евро за тонну) дополнительные поступления в республиканский бюджет по вывозным таможенным пошлинам составили бы в общей сумме 8,9 миллиарда тенге.

Мы считаем, что целесообразно отменить обложение НДС по "нулевой" ставке по оборотам на экспорт лома цветных и черных металлов и по реализации услуг.

- Выступая в Парламенте, вы отнесли дивиденды на пакеты акций, являющихся республиканской собственностью, к "хорошим резервам пополнения доходной части бюджета". Однако, опять же по данным отчета, только пять национальных компаний из тринадцати в прошлом году производили выплаты дивидендов. Будут ли наши национальные компании жить по законам страны или останутся государством в государстве?

- Итоги нашей проверки показали, что отсутствие единого и отработанного подхода здесь приводит к тому, что одним национальным компаниям был установлен низкий процент отчислений в дивидендный фонд, другим - не установлен вообще.

Сложившаяся ситуация, на мой взгляд, приводит к определенным потерям бюджета. Так, советом директоров АО "НК "Казахстан темир жолы" принято решение не производить выплату по результатам деятельности за 2003 год, тогда как данным обществом был получен чистый доход в сумме 17,7 миллиарда тенге. При установлении десятипроцентных отчислений в дивидендный фонд в республиканский бюджет от АО "НК "Казахстан темир жолы" дополнительно поступило бы 1,7 миллиарда тенге.

Если же говорить о республиканских государственных предприятиях, то в 2003 году 35 из них являлись убыточными (25 процентов от общего количества РГП), 47 предприятий (34 процента) не выполнили прогнозный показатель по чистому доходу на общую сумму 289,6 миллиона тенге, что свидетельствует о неэффективном управлении активами государства со стороны руководства указанных государственных предприятий.

В 2004 году 41 РГП не обеспечило поступления запланированных сумм отчислений от чистого дохода. В нарушение постановления Правительства Республики Казахстан "О нормативах распределения чистого дохода государственных предприятий на праве хозяйственного ведения" уполномоченными органами не всегда устанавливались государственным предприятиям ежегодные нормативы отчислений в бюджет от доли чистого дохода.

Контролем Счетного комитета в Министерстве энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан установлено, что РГП "Карагандаликвидшахт" в 2003 году норматив отчислений не устанавливался, хотя им получен чистый доход в сумме 9,5 миллиона тенге. При утверждении норматива в размере 30 процентов отчисления от указанного РГП составили бы 2,9 миллиона тенге. Аналогично Министерством юстиции Республики Казахстан для РГП "Енбек" не были установлены нормативы отчислений от доли чистого дохода, а Агентством Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям для РГП "Орт сондируши" данные нормативы были занижены. В результате в бюджет недопоступило платежей в сумме 11,9 миллиона тенге. При установлении положенного норматива, по оценке Счетного комитета, за 2002-2003 годы от указанных предприятий могло поступить в бюджет 14,8 миллиона тенге.

Я рассказал только об отдельных проблемах исполнения доходов республиканского бюджета за 2004 год. Думаю, что выражу общее мнение, сказав, что работу над улучшением налогового администрирования необходимо не просто продолжить, но и активизировать. Одно лишь наличие (вернее сказать, сохранение) значительных сумм недоимок по налогам и другим обязательным платежам в бюджет (а это порядка 50 миллиардов тенге) требует принятия решительных мер. Проводимые нами контрольные мероприятия доказывают, что многие проблемы разрешимы даже в рамках исполнения бюджета за один финансовый год.

- Неосвоенные средства - как зубная боль нашего бюджета. Вроде бы и не смертельна, но мешает жить. О каких суммах идет речь, каков масштаб проблемы?

- Неосвоение бюджетных средств, причем мы наблюдаем здесь тенденцию к усилению, я бы назвал первой, но не единственной проблемой. Если в целом говорить об исполнении расходов республиканского бюджета, то необходимо выделить ряд тревожных аспектов. Также необходимо обратить особое внимание на низкую эффективность отдельных республиканских бюджетных программ, на реализацию не на должном уровне отдельных государственных и отраслевых программ, на пробелы в процедурах оказания финансовой помощи регионам и низкий уровень финансовой дисциплины.

Кстати, согласно итогам исполнения расходов республиканского бюджета за 2004 год, по версии Правительства, сумма неосвоенных средств составила всего 31,3 миллиарда тенге (на 12,2 миллиарда тенге больше суммы неосвоенных средств по итогам 2003 года). По мнению Счетного комитета, общая сумма неосвоенных средств республиканского бюджета за отчетный год составляет 48,8 миллиарда тенге.

- И все же можно обратиться к примерам. О чем говорят самые громкие проверки?

- Насчет громких не берусь судить, а примеров предостаточно. Так, несмотря на отсутствие нормативных правовых актов в реализацию Закона "О связи" была утверждена республиканская бюджетная программа "Компенсация убытков АО "Казахтелеком" на предоставление услуг международной и междугородной связи". Вследствие этого за 2004 год не было освоено два миллиарда тенге.

Проведенные нами анализ и контрольные мероприятия показывают, что отдельными администраторами допускается неэффективная реализация бюджетных программ. При этом проблемы начинаются на стадии составления паспортов. Все это в итоге негативно сказывается на реализации бюджетных программ, в том числе и программ, в рамках которых реализуются инвестиционные проекты. В качестве примера я могу привести неисполненную Агентством Республики Казахстан по информатизации и связи в 2004 году бюджетную программу "Строительство и реконструкция объектов информатизации и связи", в рамках которой должно быть осуществлено строительство здания серверного центра в городе Астане. Из предусмотренных в республиканском бюджете на 2002-2003 годы на строительство данного объекта средств в сумме 365,9 миллиона тенге агентством не было освоено 145,4 миллиона тенге. При этом из освоенных средств - 220,5 миллиона тенге - были завышены объемы выполненных работ на 70,5 миллиона тенге.

Беспокойство вызывает и реализация отдельных государственных и отраслевых программ, особенно государственных программ развития автодорожной отрасли, формирования и развития национальной информационной инфраструктуры, программы по противодействию эпидемии СПИДа, отраслевых программ "Питьевые воды", миграционной политики, а также программы реабилитации инвалидов.

Так, вследствие несвоевременной и некачественной подготовки проектно-сметной документации выделенные средства по проекту "Реконструкция комплекса очистных сооружений на реке Илек города Актобе" при плане 100 миллионов тенге освоены на 46 процентов. Министерством образования и науки Республики Казахстан по проекту "Строительство образовательного центра для детей-сирот с обучением на казахском языке" не освоен 201 миллион тенге, в основном из-за поздней выдачи технических условий на электроснабжение и подключение данного объекта к канализационным сетям.

Министерством финансов Республики Казахстан не освоены средства в сумме 1 106,4 миллиона тенге, выделенные по бюджетной программе "Кредитование проекта водоснабжения и водоотведения города Алматы" (не исполняется с 2003 года) на реализацию проекта "Реконструкция и модернизация систем водоснабжения и канализации города Алматы". Также в полном объеме не освоены средства, выделенные Министерству здравоохранения Республики Казахстан на общую сумму 870 миллионов тенге.

В сложившейся ситуации с освоением бюджетных средств Правительством Республики Казахстан использованы аккредитивные формы расчетов, что является нарушением Закона Республики Казахстан "О бюджетной системе", нормами которого не была предусмотрена система аккредитивной формы расчета. Но это тема отдельного разговора.

В целом же должен сказать, что отсутствие четкого механизма управления, учета и контроля за ходом реализации данных программ, установления прав и обязанностей координаторов программ привело к тому, что ожидаемые результаты исполнения данных программ в части получения социально-экономического эффекта не были достигнуты.

- Омархан Нуртаевич, с каждым годом увеличиваются размеры финансовой помощи республиканского бюджета, предоставляемой местным бюджетам. Как дружат с Бюджетным кодексом наши местные власти?

- Я хотел бы обратить ваше внимание на то, что увеличение размеров оказываемой местным бюджетам финансовой помощи сопровождается ростом числа субвенционных областей. В отчетном году субвенционными стали Актюбинская, Западно-Казахстанская и Павлодарская области. В большинстве областей основная часть поступлений местных бюджетов формируется за счет трансфертов республиканского бюджета. В частности, в Жамбылской области удельный вес официальных трансфертов составил 64 процента от всех поступлений, Южно-Казахстанской - 59,3 процента, Акмолинской - 57,6 процента, Кызылординской - 57,2 процента.

Вместе с тем, по нашему убеждению, регионы имеют резервы для достижения бюджетной самодостаточности.

Нами было установлено, что в Южно-Казахстанской области количество объектов обложения налогом на недвижимость, зарегистрированных в налоговых органах, составляет 423,7 тысячи, что в четыре раза превышает количество объектов, зарегистрированных в уполномоченном органе РГП "Центр недвижимости" (102,6 тысячи объектов). По оценке Счетного комитета, сумма резерва от сбора за регистрацию недвижимости могла составить 156 миллионов тенге.

Таким образом, сложившаяся система межбюджетных отношений снижает мотивацию местных органов исполнительной власти к развитию собственной налоговой базы и не способствует проявлению их инициативы по изысканию дополнительных источников доходов бюджета. Более того, проводимые нами контрольные мероприятия показывают, что при непосредственном освоении трансфертов республиканского бюджета допускаются серьезные нарушения.

К сожалению, сегодня мы не можем дать объективную оценку тому, увеличивается число нарушений или уменьшается (сравнить уровень финансовой дисциплины при исполнении республиканского бюджета). Однако выявляемые нами нарушения позволяют с уверенностью заявить, что уровень финансовой дисциплины государственных учреждений остается низким.

- Попадут ли "герои" отчета в поле зрения правоохранительных органов? Какова здесь практика взаимоотношений?

- Счетным комитетом за отчетный период проведено 39 контрольных мероприятий на 359 объектах. Установлены нарушения на сумму 14,1 миллиарда тенге, в том числе использованы не по целевому назначению 0,6 миллиарда тенге, неэффективно - 7,7 миллиарда тенге и необоснованно - 5 миллиардов тенге. Недоначислено налогов, сборов и несвоевременно уплачено платежей, штрафов на общую сумму 0,8 миллиарда тенге. Из общей суммы выявленных нарушений отозвано, восстановлено и выполнено работ по устранению выявленных нарушений на общую сумму 3,1 миллиарда тенге. Кроме того, выявлены нарушения законодательства о бухгалтерском учете и финансовой отчетности, лицензировании, архитектурной и строительной деятельности и другие нарушения на общую сумму 5,2 миллиарда тенге.

По результатам наших контрольных мероприятий 17 материалов было направлено в правоохранительные органы для принятия по ним процессуального решения, из них по четырем материалам возбуждены уголовные дела, три из которых направлены в судебные инстанции с обвинительными заключениями и находятся на стадии судебного разбирательства. Так, по факту необоснованного перечисления государственным учреждением "Департамент по администрированию программ развития города Астаны" бюджетных средств в общей сумме 671,2 миллиона тенге за невыполненный акционерным обществом "Астанаэнергосервис" объем работ возбуждено два уголовных дела в отношении должностных лиц данного АО, а также в отношении сотрудника ГУ "Департамент капитального строительства по городу Астане".

Также возбуждено уголовное дело по результатам нашей проверки строительства новой железнодорожной линии Алтынсарин - Хромтау. Возбуждено уголовное дело и по факту нарушения требований законодательства на сумму 44,1 миллиона тенге, допущенного в ходе организованного переселения семьи оралманов из Монголии, которое в настоящее время находится на стадии расследования.

По одиннадцати материалам были вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовных дел из-за отсутствия состава преступления, по четырем - проводится доследственная проверка. По восьми материалам нами направлены запросы в Генеральную прокуратуру на проведение проверки обоснованности отказа в возбуждении уголовного дела.

- Омархан Нуртаевич, сегодня вы "кинули" не один камешек в огород Правительства. Как складываются ваши отношения?

- Несмотря на перечисленные мною отдельные проблемы исполнения республиканского бюджета за 2004 год, мы продвинулись вперед в совместной работе с Правительством. Большинство наших рекомендаций, адресованных по итогам проведенных Счетным комитетом контрольных мероприятий, были приняты и реализованы Правительством. Наши отношения конструктивные и направлены на усиление бюджетной политики и на выполнение тех задач, которые поставлены в Послании Президента народу "Казахстан на пути ускоренной экономической и политической модернизации".

И последнее, о чем бы я хотел сказать. В настоящее время в законодательстве отсутствуют нормы, позволяющие вносить коррективы по результатам заключения Счетного комитета, конечно же, обсужденного и утвержденного парламентариями, в отчет Правительства в целях обеспечения его (отчета) полноты и достоверности. Вместе с тем, по нашему мнению, и как показывает опыт исполнения республиканского бюджета за 2004 год, данную норму целесообразно закрепить в законодательном порядке.

Бюджетным кодексом Счетный комитет наделен достаточными полномочиями для реализации своих функций. Однако каждодневная практика показывает необходимость принятия закона о Счетном комитете (о высшем органе финансового контроля Республики Казахстан). Это предложение я высказал в Парламенте и надеюсь на поддержку.