Валентина ФИРОНОВ, "Казахстанская правда", 21 июня

Институт уполномоченного по правам человека, учрежденный указом Главы государства в 2002 году, – важнейшее демократическое достижение. Ратифицировав международные документы в сфере прав человека, Казахстан продемонст­рировал готовность следовать общепринятым правовым стандартам. Созданию института омбудсмена предшествовала большая подготовительная работа. Свой вклад в нее внесли госорганы, международные организации, общественные объединения, СМИ, ученые. И девять лет назад институт уполномоченного по правам человека получил в Казахстане путевку в жизнь, о чем мировое сообщество узнало в Женеве на 58-й сессии Комиссии ООН по правам человека. Особенность новой для нашей страны структуры в отличие от правоохранительных и надзорных органов состоит в том, что она объективно и беспристрастно оценивает стандарты и качество жизни. Причем стандарты, измеряемые не показателями статистики, а гуманизмом и заботой о человеке. И эти ценностные приоритеты закреплены не только в национальном законодательстве, но и гарантированы статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Сегодня институт уполномоченного по правам человека – это еще и своеобразный канал "обратной связи" между обществом и властью, а первопроходцем на этом поприще стал Болат БАЙКАДАМОВ. Он и рассказал читателям "Казахстанской правды" об истории становления института омбудсмена и его насущных проблемах.

Институт особого назначения. Экскурс в историю
– Болат Кенжекешевич, вам довелось стоять у истоков формирования института омбудсмена. Насколько сложным был этот процесс?
– Становление офиса уполномоченного заняло, по моим подсчетам, около семи лет. Этот период условно можно разделить на четыре этапа.
Первый этап (1995–1996 годы) связан с выдвижением идеи учреждения института омбудсмена в Казахстане и началом систематической подготовки к ее осуществлению.
На втором этапе (1997–2000 годы) был разработан и стал руководством к действию проект Комиссии по правам человека и Программы развития ООН в Казахстане (ПРООН). Конкретная же организационно-правовая работа началась в 2001–2002 годах. В этот период рабочая группа доработала законопроект об уполномоченном и согласовала его в центральных государственных органах.
Венцом этих усилий стал Указ Президента РК "Об учреждении должности уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан", подписанный 19 сентября 2002 года. С этого дня, собственно, и берет начало история нового национального правозащитного учреждения.
– Нет сомнения, что каждый из этапов заслуживает подробного анализа, но ведь и Комиссия по правам человека, учрежденная в 1994 году, подготовила почву для появления в нашей стране офиса омбудсмена?
– Она стала первым национальным правозащитным учреждением. В январе 1995 года ПРООН предложила комиссии, в секретариате (структурном подразделении Администрации Президента) которой я работал, принять участие в сессии Комиссии ООН по правам человека в Женеве. Предстояло встретиться с сотрудниками управления верховного комиссара ООН по правам человека и подробнее узнать о международной системе поощрения и защиты прав человека.
К слову сказать, в июне 1994 года была ратифицирована первая правозащитная конвенция в нашей стране – Конвенция ООН о правах ребенка. Ожидалось присоединение к другим международным договорам, и поэтому управление верховного комиссара ООН по правам человека проявило заинтересованность в оказании помощи Казахстану – новому независимому государству.
В это же время шла подготовка к международной конференции в Брюсселе, где нам предстояло выступить. Да и возможность установить постоянные контакты с такими авторитетными структурами ООН, как управление верховного комиссара и Комиссия ООН по правам человека, была перспективна.
Мне, как участнику конференции, пришлось сконцентрироваться на предложениях по налаживанию взаимоотношений с международными организациями. Наряду с обращением в управление верховного комиссара с просьбой оказать нашей комиссии помощь в широкомасштабной просветительской работе в области прав человека в нашей стране мы просили также содействовать и в создании национального правозащитного учреждения типа омбудсмена.

Посетители, письма, звонки
– По сути, каждое обращение к омбудсмену – крик души отчаявшегося человека, исчерпавшего все способы воздействия на бюрократов. Как вы справлялись с валом обращений, Болат Кенжекешевич?
– Письма и посетители не заставили себя ждать. В сентябре-октябре 2002 года еще сложно было определиться с технологией расследования фактов, связанных с нарушением прав. Однако к ноябрю мы уже грамотно ориентировались в поступающих обращениях и даже дифференцировали их по категориям.
Стало ясно, что существуют письма, рассмотрению не подлежащие. В них нет фактов, свидетельствующих о нарушении прав. Немало было и завуалированных писем. О нарушении прав в них сообщалось, но после тщательного расследования и всевозможных запросов выяснялось: тревога ложная.
К особой категории мы относили те письма, которые открывали простор для правозащитной деятельности. Они давали возможность реально защитить человека и помочь восстановить нарушенные права. На заметку мы брали и неоднократные нарушения прав человека или группы лиц. Такие случаи систематизировались и становились достоянием гласности и поводом для действенных мер со стороны государственных органов. Положительным моментом было и то обстоятельство, что мы вносили предложения по совершенствованию законодательства – изменению норм, которые могли продуцировать нарушения прав и дискриминацию.
– О чем писали вам люди, на что жаловались, что их беспокоило? Помните ли вы самое первое письмо?
– Первым к нам обратился очень пожилой человек с просьбой помочь получить компенсацию за конфискованное имущество, которое его семья потеряла в годы политических репрессий. Преодолев длительные судебные разбирательства, он обратился в Верховный суд, где получил отказ. И обоснованно: за давностью лет трудно было доказать размер ущерба.
Изучив обстоятельства дела, мы убедились в правомерности судебных решений. Естественно, аксакал был огорчен. Но мы нашли, чем его утешить. Помогли в получении специального пособия в соответствии с Законом РК "О реабилитации жертв массовых политических репрессий".
Запомнилось мне и письмо матери, воспитывающей тяжело больного ребенка. Несмотря на бедственное материальное положение, ей отказали в приватизации маленькой комнаты в общежитии. И это в то время, когда другие жильцы приватизировали свои комнаты без проблем.
Пришлось приложить максимум усилий, чтобы убедить сотрудников акима­та Алматы в том, что заявительница имеет законное право на приватизацию комнаты, где теснилась ее большая семья. Для нашего офиса, существующего тогда всего несколько месяцев, это была первая правозащитная победа.
Запомнилось мне и письмо врача-рентгенолога, столкнувшегося с явной несправедливостью. Ему отказали в получении пособия по списку № 1, положенного людям с вредными условиями труда.
В министерствах здравоохранения, труда и социальной защиты населения в сущность его обращения вникать не стали, сославшись на то, что заведующему лабораторией пособие не положено. А то, что он врач-рентгенолог и постоянно подвергает свое здоровье риску, осталось вне поля зрения. Чиновники как щитом прикрывались приказом Минздрава № 760, трактуемым не в пользу заявителя. Однако нам удалось доказать, что приказ из-за отсутствия надлежащей регистрации в органах юстиции не имел юридической силы.
Примеров, конечно, сотни, но я остановился именно на этих, чтобы показать, что в основном нам приходилось работать с обращениями, требующими основательного и вдумчивого правозащитного подхода.
– А случались авральные ситуации?
– К обращениям всегда относились очень внимательно. Старались реагировать на все, но уже в первый год работы их вал приобрел такие объемы, что мы буквально тонули в письмах. Вот тут-то и пришлось объявлять ударную вахту.
Наступал 2003-й, и мы решили встретить Новый год со спокойной совестью, ни одного письма не оставив без внимания. Трудились допоздна, не покладая рук, но к 1 января подошли без долгов и впредь авральных ситуаций не допускали.
Что заставляет человека обивать пороги? Сопротивление и непонимание со стороны должностных лиц. В одной инстанции от него отмахнулись, он идет в другую, затем в третью и так далее. А ведь если разобраться по существу, все легко можно исправить изначально. И мы старались делать все, что от нас зависит, для восстановления справедливости в отношении тех, кого незаслуженно гоняют по кругу. Отстаивая интересы человека, изучив суть его обращения, добивались того, чтобы должностные лица и государст­венные органы выполняли стандарты государст­венных услуг.

Стандарты международные, опыт отечественный
– Международный опыт был вам подспорьем в работе?
– Наше стремление следовать международным стандартам нередко порождало у людей представление об учреждении уполномоченного по правам человека как об организации, представляющей какой-то международный институт. Чаще всего – ООН. Такое мнение граничило с курьезом, но повод так думать мы, конечно, давали.
В январе 2003 года по нашей просьбе в Алматы состоялась встреча, организованная Программой развития ООН, с донорами открытого для нас проекта. Среди тех, кто готов был нам помочь, оказались представители посольств, Европейского и Азиатского банков развития, Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ), Фонда ООН для развития в интересах женщин (ЮНИФЕМ), Международной организации миграции (МОМ), управления верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Агентства по международному развитию США (ЮСАИД), управления верховного Комиссара ООН.
Этой встречей мы подтвердили, что наша правозащитная деятельность строится в соответствии с принципами поощрения и защиты прав человека, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 20 октября 1993 года.
Кроме того, мы наладили тесное сотрудничество с уполномоченным по правам человека Российской Федерации, а также омбудсменами Смоленской, Калининградской, Кемеровской, Свердловской, Астраханской и Оренбургской областей, Алтайского и Красноярского краев, уполномоченными по правам человека Украины, Молдовы, Кыргызстана, Узбекистана, Азербайджана, стран Балтии.
Опыт этих правозащитных учреждений, несомненно, стал для нас полезным. Благодаря совместным действиям с коллегами-омбудсменами сотни людей, выехавших в постсоветские годы в другие страны, а также прибывших в Казахстан, смогли обрести права на имущество, наследство, пенсии, пособия, алименты, гражданство… Методологическую помощь нам также оказали правозащитные учреждения США, Швеции, Финляндии, Испании, Нидерландов, ряда других стран. У нас были и совместные проекты, и обмен опытом.
Постоянными нашими партнерами стали Европейский союз, ОБСЕ, ЮНИСЕФ, УВКБ, МОМ и Международная организация труда (МОТ).
Со временем усилия по внедрению и соблюдению международных правозащитных стандартов укрепили процесс многостороннего сотрудничества Казахстана с международными организациями. Наше учреждение постепенно стало в прямом смысле медиаторским (посредническим) между гражданами и государством. Эта функция укоренилась и без дополнительных усилий стала сутью нашей работы.
Мы быстро оказались в пространстве проблем, волнующих людей. В их обращениях с каждым годом все более настойчиво прослеживалось стремление жить в соответствии с общепризнанными в мире критериями и стандартами.
Мы не могли не соответствовать этим настроениям. И не просто транслировали информацию в государственные властные структуры, но и предлагали пути удовлетворения разбуженных реформами человеческих устремлений. В первую очередь рекомендовали меры системного приобщения к стандартам в сфере прав и свобод человека.

Справедливости вне закона не бывает
– Встречались ли среди ваших посетителей те, кто упорно не хотел признавать законность решений, вынесенных не в их пользу?
– Встречались. И неоднократно. Есть такая категория людей, жалующихся не на нарушение прав, а на несправедливость. Правовые вердикты, вынесенные не в их пользу, какими бы они объективными ни были, они упорно игнорируют. Я долго не придавал этому значения, пока не убедился в том, что само право может стать побуждающей причиной подобного рода обращений.
Наказание преступника – это не только кара за содеянное и устрашение для других. Наказание виновного – это и своеобразная награда для потерпевшего, дождавшегося возмездия за причиненное ему зло. Ради этого возмездия люди готовы обивать пороги годами.
Упорство в поисках справедливости иногда имеет драматические последствия. Запомнился мне один пожилой человек, который двенадцать лет добивался восстановления в должности директора уже несуществующей автобазы. Законность увольнения, доказанная в судах, многократно удостоверенная прокуратурой и другими инстанциями, не убедила его. Здоровье и годы, возможно, лучшие в жизни, пенсионер посвятил хождению по инстанциям. Поистине упорство, достойное лучшего применения.
Приходилось мне встречаться и с теми, кто отстаивал восстановление справедливости с выгодой для себя, пытаясь увести от ответственности родственников, совершивших уголовные преступления.
В 2004 году по просьбе высокой государственной комиссии нам пришлось заниматься тщательной проверкой подобной жалобы. Нарушения прав, следственных действий и судебных решений выявлено не было. Но авторы жалоб ждали иного результата.
И в связи с этим я хочу отметить, что деятельность омбудсмена никоим образом не должна подрывать правопорядка во имя абстрактно, а зачастую искаженно понимаемой справедливости. Иначе институт уполномоченного не оправдает общественных ожиданий, не станет инструментом контроля и выявления ошибок должностных лиц. Справедливости вне закона не бывает.

Партнеры-единомышленники
– Болат Кенжекешевич, а какова, на ваш взгляд, роль правозащитных НПО, сотрудничали ли вы с ними?
– Особо хочется отметить роль первых правозащитных НПО. Благодаря их продуктивной работе пришло время такого института, как омбудсмен. Они первыми актуализировали вопрос присоединения Казахстана к основным международным договорам.
Помню, как в январе 2003 года, три месяца спустя после образования учреждения омбудсмена, группа столичных НПО обратилась к нам с просьбой о встрече. Все общественные организации Астаны, заинтересованные в сотрудничестве с омбудсменом, собрались для обсуждения совместных проектов. Тогда и был сформирован консультативный совет НПО при уполномоченном по правам человека. Информация о деятельности совета ширилась, и вскоре в его состав влились представители НПО из всех регионов Казахстана.
Вместе с партнерскими НПО мы проводили мониторинг пенитенциарных учреждений и социальных объектов. Совместно занимались образовательными и исследовательскими проектами. С некоторыми общественными организациями успешно осуществили проекты по анализу законодательства и его совершенствованию.
НПО часто обращались в офис уполномоченного в связи с нарушением прав пенсионеров, инвалидов, военнослужащих, оралманов, репрессированных, осужденных. С этими вопросами мы выходили в Правительство и госорганы и добивались конкретных результатов.

Правовой ликбез надо начинать с детства
– Болат Кенжекешевич, сейчас вы директор Института парламентаризма НДП "Нур Отан", и у вас появилась определенная жизненная дистанция, позволяющая более взыскательно взглянуть на сделанное в бытность омбудсменом. Вам есть чем гордиться?
– Когда меня спрашивают о том, в каком направлении защиты прав казахстанцев офис омбудсмена добился наибольших успехов, я с уверенностью отвечаю: "В области защиты прав детей". Убежден, чтобы достичь соблюдения прав человека, нужно прививать культуру уважения прав ребенка. И здесь как нельзя лучше срабатывает принцип: к правам человека – через защиту прав детей.
Чаще всего внимание к детям мы проявляем на эмоциональном уровне, оберегая их от сложных жизненных проблем и ответственности. Мы не принимаем их как людей, имеющих индивидуальные права и свободы. А это заблуждение.
У каждого ребенка есть имущественные права, право наследования собственности, право на жилье, медицинское обслуживание, образование, право на свободу выражения убеждений, право на получение информации, свободу совести, передвижения, право на недискриминацию, свободу от пыток, насилия, эксплуатации.
Так что дети по уровню прав равнозначны взрослым. Более того, они находятся в более привилегированном положении из-за неосведомленности о своих правах и свободах, данных им с рождения. Именно поэтому наше учреждение уделяло особое внимание данному фактору.
В 2005 году мы наладили контакты с Министерством образования и науки для обсуждения вопросов образования в сфере прав человека в контексте рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН. Для выполнения международных правозащитных обязательств республике необходимо было осуществить ряд срочных организационно-планирующих мер.
По моему предложению в декабре 2005 года при Министерстве образования и науки РК была создана рабочая группа по разработке Национального плана действий в области образования по правам человека с участием представителей центральных государственных органов. В ходе подготовки национального исследования о ситуации в области образования по правам человека и Национального плана действий учреждение уполномоченного по правам человека оказывало экспертную поддержку МОНу и представителям других государственных органов.
В апреле 2006 года рабочая группа при Министерстве образования и науки подготовила национальное исследование по вопросам образования в области прав человека в начальных и средних школах.
19 апреля 2006 года в Астане совместно с Министерством образования и науки при поддержке Центра ОБСЕ в Алма­ты мы провели заседание "круглого стола" по разработке Национального плана действий на первом этапе (2005–2007 годы) Всемирной программы образования в области прав человека. Тогда же были презентованы и результаты проведенного исследования.
Проект Национального плана действий по образованию в области прав человека на 2006–2007 годы, основанный на результатах национального исследования, прошел согласование во всех заинтересованных госорганах и был утвержден постановлением Правительства 30 июня 2006 года.
Права человека – это не очередной факультатив, а система кардинально новых отношений. Обучение им должно стать неотъемлемой частью воспитательного процесса в каждой семье и во всех учебных заведениях республики.