"Казахстанская правда", 25 мая

В настоящее время на рассмотрении Мажилиса находится законопроект "О правовом режиме чрезвычайного положения". Новый закон в этой сфере необходим хотя бы потому, что аналогичный акт, принятый еще в 1993 году, во многом вступает в противоречие с действующей Конституцией и другими законодательными актами. А это недопустимо. К примеру, в законе 1993 г. имеется положение о том, что указ Президента о введении чрезвычайного положения или продлении его сроков вступает в силу после утверждения постановлением Верховного Совета РК. А ведь этот орган прекратил свою деятельность еще в 1995 году.

Новый закон, безусловно, необходим. Но он должен быть четко выверен, чего не скажешь о предлагаемом законопроекте. Взять для примера пункт, в котором указываются случаи введения чрезвычайного положения: "когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства". Заметим, что демократические институты не вдруг и не в одночасье могут находиться под угрозой. Угрожающие факторы всегда имеют тенденцию к восходящему или нисходящему развитию. В таком случае было бы уместно государственным органам власти предпринять предупредительные меры и взять под исключительную защиту действующие демократические институты, а не вводить чрезвычайное положение, существенно ограничив права и свободы граждан. На мой взгляд, угроза "политической стабильности" также может быть предотвращена упреждающими мерами Правительства без использования чрезвычайных мер.

Вызывает сомнения обоснованность попытки инициаторов законопроекта регулировать в одной статье различные по сути и характеру обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения. Так, подпункт 1 предусматривает введение чрезвычайного положения при: массовом переходе госграницы, активных действиях международного терроризма, направленных на изменение конституционного строя, провокационных действиях со стороны других государств с целью навязывания вооруженного конфликта, попытке насильственного изменения конституционного строя либо нарушения территориальной целостности республики, массовых беспорядках и межнациональных конфликтах, блокаде или захвате отдельных местностей экстремистскими группировками. Некоторые из указанных оснований (массовый переход госграницы, активные действия международного терроризма, направленные на изменение конституционного строя, провокационные действия со стороны других государств с целью навязывания вооруженного конфликта, нарушения территориальной целостности), скорее всего, должны квалифицироваться как вооруженное вторжение и агрессия или угроза агрессии и приводить к введению военного положения. Но это прерогатива отдельного закона.

Что же касается "массовых беспорядков и межнациональных конфликтов", то исполнительная власть в стране вполне располагает законодательной базой и исполнительскими функциями, достаточными для того, чтобы погасить их как в зародыше, так и на стадии начального тления.

Или взять ту статью проекта, которая квалифицирует чрезвычайными ситуациями природные и техногенные катастрофы и стихийные бедствия. Мне кажется, что они являются недостаточными основаниями для введения чрезвычайного положения. Ведь опасность землетрясения, лавин, селей в нашей стране присутствует лишь в отдельных географических точках, и в целом они стране не угрожают. Кроме того, действующее агентство до настоящего времени вполне справлялось с возложенными на него функциями и не создавало условий, при которых нужно было бы вводить чрезвычайное положение.

При возникновении локальных природных явлений правовое регулирование должно осуществляться отдельным правовым актом "О чрезвычайных ситуациях", полнее учитывающим специфику событий и регламентирующим деятельность госорганов, поддерживающих соответствующий правовой режим. Другими словами, принятие двух нормативно-правовых актов - "О чрезвычайном положении" и "О чрезвычайных ситуациях" - способствовало бы более конкретному и предметному указанию полномочий соответствующих органов, не допуская не всегда оправданных и полномасштабно применяемых ограничений прав и свобод граждан.

Инициаторы законопроекта не совсем четко определили особые формы и структуру госуправления на период чрезвычайного положения, введя двусмысленные обороты: "могут создаваться" (значит, могут и не создаваться), "может быть создан оперативный штаб" (а может быть и не создан)... В законе же должно быть строго предписано все, что может быть создано и при каких обстоятельствах.

Прежде всего предусматривается возможность формирования консультативно-совещательного органа - Государственной комиссии при Президенте РК по обеспечению режима чрезвычайного положения. К перечню выполняемых ею задач относятся "выработка мер по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения", "организация проведения оперативных мероприятий по управлению и обеспечению деятельностью региона, где введено чрезвычайное положение", "координация деятельности центральных и местных исполнительных органов", "контроль за выполнением мероприятий". Кроме того, в местности, где введено чрезвычайное положение, создается временный специальный орган (комендатура местности), хотя в проекте четко не указываются структура этого органа, его подотчетность, процедура утверждения или назначения коменданта, порядок упразднения комендатуры.

Можно только догадываться о том, что эти органы работают под контролем Президента. Кроме того, в законопроекте предполагается создание объединенного оперативного штаба в составе комендатуры местности, руководство которым возлагается на коменданта.

Таким образом, в случае введения чрезвычайного положения создаются три типа органов (госкомиссия, комендатура, штаб), обеспечивающих госуправление. Но авторы проекта не четко разграничили их полномочия, задачи, основы взаимодействия и согласованности, иерархической подчиненности и подотчетности. И это может привести к хаотичности, дублированию и неэффективности работы по обеспечению жизнедеятельности государства и общества, создать условия для злоупотреблений со стороны силовых ведомств.

Инициаторы законопроекта обходят стороной вопрос взаимодействия создаваемых на период чрезвычайного положения органов с действующей реальной властью на местах, ограничившись неопределенной формулировкой о том, что "образование комендатуры местности, где введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельности местных представительных и исполнительных органов, действующих на указанной территории". Но вот как они работают, чем ведают, что обеспечивают, остается неясным.

Обращает на себя внимание и статья 5 "Введение чрезвычайного положения", где предписывается, что такое положение на всей территории республики или в отдельных ее местностях вводится актом Президента после официальных консультаций с Премьер-Министром и председателями палат Парламента.

Но, наверное, не в ходе консультаций, а на совместном заседании палат Парламента должно найти подтверждение решение Президента о введении чрезвычайного положения. И рациональность этого подхода подтверждает правовая практика многих стран.

В рассматриваемом проекте важные для граждан положения предписываются не в виде гарантий, а неопределенно: "возмещается материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве", "имеют право на возмещение". Хотя, по идее, здесь должны быть применены четкие юридические положения, в полном объеме и непосредственно защищающие интересы граждан от бюрократических проволочек и волокиты после отмены чрезвычайного положения.

В общем, законопроект изобильно представлен ограничительными мерами, удельный вес статей общественного жизнеобеспечения слишком низок, хотя основная цель принятия закона - защитить гражданина, общество, государственный строй от опасности, при этом сводя до минимума ущемление прав и свобод граждан.

Думается, не совсем оправданно мнение о том, что лучше иметь плохие законы, чем не иметь никаких. Было бы, наверное, более логичным и уместным, если бы инициаторы подумали об отзыве представленного проекта, чтобы сделать его более содержательным, не теряя времени на рассмотрение и согласования в рамках действующей рабочей группы.

Камалбай МАРДАНОВ,
заведующий сектором информационно-аналитического центра Парламента