Екатерина Заподинская, Галина Ляпунова, Илья Булавинов, Сергей Машкин, Алексей Герасимов, "Коммерсант-Ъ", 12 марта

Вчера президент России Владимир Путин презентовал пакет новых назначений, увольнений, упразднений и переподчинений. Корреспонденты Ъ искренне попытались понять, что в стране будет усилено помимо структур Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел и Министерства обороны.

Упраздняется Федеральная служба налоговой полиции. Функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений передаются в МВД. Создается Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ. Ему передаются материально-техническая база и штатная численность ФСНП. Председателем комитета назначен бывший полпред президента в Северо-Западном федеральном округе Виктор Черкесов. Упраздняются Федеральная пограничная служба и Федеральное агентство правительственной связи и информации при президенте – они передаются в ведение ФСБ. При Министерстве обороны образуется Государственный комитет России по государственному оборонному заказу, на него возлагаются функции единого заказчика по обычным вооружениям. Председателем Госкомитета по гособоронзаказу в ранге первого заместителя министра обороны назначен бывший директор ФАПСИ Владимир Матюхин.

ФСБ: троекратное пополнение

Федеральная служба безопасности боролась за возвращение под свою юрисдикцию Федерального агентства правительственной связи и информации и Федеральной погранслужбы долго и упорно.

Выделение в 1991 году из состава бывшего КГБ СССР 8-го Главного и 16-го управлений, получивших статус самостоятельного ведомства, значительно ослабило возможности контрразведчиков по контролю за ситуацией в стране. В составе Минбезопасности/ФСК/ФСБ оставались свои технические подразделения, однако возможности тотального информационного контроля ведомство лишилось. В руках ФАПСИ фактически была вся система связи и информатики, агентство сертифицировало ввозимое и производимое в России телекоммуникационное оборудование, лицензировала разработку и продажу компьютерных систем шифрования, под его контролем находились все российские операторы телефонной и пейджинговой связи. Словом, именно ФАПСИ имело доступ к любой передаваемой информации независимо от того, какие каналы для этого используются.

Наступление на бывших коллег ФСБ начала в 1996 году, когда предала огласке подробности расследования фактов хищения и взяточничества со стороны начальника финансово-экономического управления ФАПСИ Валерия Монастырецкого. Причем из опубликованной в прессе информации следовало, что к делу был причастен тогдашний гендиректор ФАПСИ Александр Старовойтов. Причем в одном из интервью о творящихся в ФАПСИ безобразиях лично рассказал начальник отдела управления военной контрразведки полковник Павел Астахов. Разразился скандал, и Генпрокуратура даже объявила о проведении совместного с ФСБ служебного расследования по факту предания гласности материалов предварительного следствия. Однако полковник Астахов не только не был наказан, но и ушел на повышение. Расчет контрразведчиков делался на то, что Борис Ельцин уволит генерала Старовойтова, влиятельного основателя ФАПСИ как самостоятельного ведомства, после чего добиться подчинения агентства было бы проще. Но ставка так и не сыграла: хотя вина генерала Монастырецкого впоследствии была доказана, а генерал Старовойтов уволен, ФАПСИ сумело сохранить свой статус.

И только теперь бывший директор ФСБ Владимир Путин восстановил, с точки зрения чекистов, "историческую справедливость". Упразднив вчера ФАПСИ, он заявил, что его функции будут распределены между ФСБ и Минобороны. Однако очевидно, что основные ресурсы агентства достанутся именно ФСБ – Минобороны, скорее всего, отойдут лишь силы и средства, обеспечивающие связь органов военного управления и, возможно, внешнюю радиоэлектронную разведку. В ФСБ же окажутся центры правительственной связи в крупнейших городах страны, информационно-аналитические органы в субъектах РФ, учебные заведения, научно-исследовательские организации и спецпредприятия вместе с большей частью из 38,5 тыс. военнослужащих и 14,9 тыс. гражданских сотрудников, а также 492,3 млн руб., выделенные ФАПСИ бюджетом 2003 года.

Погранвойск чекисты лишились позже – Федеральная погранслужба была учреждена Борисом Ельциным в декабре 1993 года. Об этом в тогдашнем Министерстве безопасности тогда никто не жалел: массовые потери пограничников на таджико-афганской границе были лишней головной болью для и без того подвергаемого регулярным чисткам руководства.

Когда молодой и амбициозный директор ФПС Андрей Николаев, пользуясь расположением Бориса Ельцина, сначала отвоевал у чекистов значительную часть кабинетов знаменитого здания на Лубянке и зданий, расположенных в весьма престижных московских районах, затем начал увеличивать штаты, зарплаты, и материальное обеспечение погранвойск, забеспокоились и чекисты, и военные. Примерно с 1995 года они начали лоббировать переподчинение ФПС соответственно ФСБ и Генштабу. В январе 1998 года Борис Ельцин даже подписал распоряжение, в котором поручил тогдашним премьеру Виктору Черномырдину, секретарю Совета безопасности Андрею Кокошину и начальнику Государственно-правового управления президента Руслану Орехову подготовить проекты документов о передаче ФПС в оперативное управление ФСБ.

Как и ФАПСИ, пограничникам после этого еще долго удавалось отстаивать свою независимость. Однако по большому счету давно уже было ясно, что Константин Тоцкий не обладает таким аппаратным весом, чтобы долго сопротивляться натиску нынешних руководителей ФСБ, состоящих из личных друзей Владимира Путина. Тем более что бороться им было за что: бюджет ФПС более чем в три раза превышает бюджет ФСБ (22 млрд и 9,5 млрд рублей соответственно), примерно таково же и соотношение численности двух ведомств (210 тыс. человек в ФПС и около 80 тыс. в ФСБ).

ФСНП: не будет на ее улице праздника

ФСНП не дожила всего неделю до своего праздника – Дня налоговой полиции, который с 2000 года отмечается 18 марта. Об указе президента России сотрудники ФСНП узнали, как и все граждане, из дневных теленовостей. Рядовые оперативники и следователи отправились выяснять отношения с начальством, но генералы оказались в недоумении. Еще месяц назад на расширенной коллегии ФСНП ее глава Михаил Фрадков обещал им, что "в 2003 году будет продолжена работа по реализации одобренной президентом концепции развития федеральных органов налоговой полиции на 2002-2004 годы. Никаких существенных изменений курса не будет", поскольку "налоговая полиция окончательно сформировалась как самостоятельный правоохранительный орган". Из вчерашнего же указа следовало, что ФСНП ликвидируется, а ее сотрудники будут переданы в созданный тем же указом Госкомитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ. При этом все полномочия налоговой полиции отдадут в МВД.

После обеда во всех управлениях ФСНП прошли совещания, на которых генералы довели до руководителей отделов два указания. Во-первых, не паниковать, а во-вторых, удержать людей от преждевременных увольнений. На вопросы офицеров, что с ними теперь будет, генералы честно отвечали, что сами не знают, добавляя, что "указ президента, не полученный в письменном виде, мы, как госслужащие, обсуждать не вправе".

– Налоговая полиция фактически дублировала функции милицейских подразделений по борьбе с экономическими преступлениями,– объяснили реформу Ъ в пресс-службе МВД.– Из 91 экономической статьи, которые есть в УК, к чисто милицейской компетенции относятся 68. Расследования по еще 26 параллельно ведут милиция и налоговики. Чисто же фискальными являются всего две статьи УК. Поэтому вполне логично, что налоговую службу передали в МВД.

В министерство перейдут 33 тысячи налоговиков. Как сообщили в пресс-службе министерства, из оперативных сотрудников и следователей бывшей полиции, а также части сотрудников ГУБЭПа сформируют управление по борьбе с налоговыми преступлениями при МВД, которое возглавит один из заместителей Бориса Грызлова. Пока же эта структура не создана, налоговыми преступлениями, видимо, придется заниматься сотрудникам ГУБЭПа. Последние, кстати, об указе президента тоже узнали из теленовостей.

– Одного указа мало. Чтобы реформирование началось на практике, необходимо разработать и принять целый ряд нормативных актов,– сказал Ъ заместитель начальника ГУБЭПа Андрей Леонтенков.– У нас по этому поводу никаких совещаний пока не было. Но с функциями ФСНП, я уверен, наши сотрудники, если им поручат, справятся. Ведь до создания полиции мы этим и занимались.

Налоги – это своего рода наркотик

Оставшиеся 20 тысяч налоговиков поступят на службу в Госкомитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, который был создан вчера по указу президента Путина. Главой комитета, который раньше был структурным подразделением МВД, а теперь стал самостоятельным, назначили бывшего полпреда президента в Северо-Западном федеральном округе Виктора Черкесова.

Антинаркотический комитет будет состоять из 40тысяч сотрудников. Большинство из них составят бывшие налоговики, которых передадут новому ведомству вместе со зданиями (штаб-квартира комитета будет располагаться на Маросейке), которые они занимали, оборудованием, транспортом и оргтехникой. Но налоговики, во всяком случае первое время, будут в комитете на подхвате. В комитете объясняют это спецификой работы. По их словам, костяк новой спецслужбы составят профессионалы из реформированного в прошлом году главного управления по борьбе с наркотиками МВД. Их будет примерно 7 тысяч.

В отличие от налоговиков в комитете по наркотикам о готовящемся указе президента знали заранее, поэтому и восприняли его довольно спокойно. По мнению комитетчиков, реформа силовых ведомств назрела давно и главная ее цель – распределить силы и ресурсы между подразделениями силовиков в соответствии с теми задачами, которые им предстоит решать.

Одна из главных задач комитета – остановить поток наркотиков из Афганистана. После того как там закончилась война, наркотрафик через республики Средней Азии в Россию вырос в несколько раз. Так, например, только в январе этого года у преступников было изъято 300 кг героина – в прошлом году столько конфисковывали за четыре месяца.

Почему разогнали их службу, налоговики объясняют по-разному. По мнению некоторых из них, полиция как "достаточно сильная и профессиональная структура была ликвидирована по заказу тех олигархов, которые держат свой капитал за границей и в открытую заявляют, что платить налоги в России в полном объеме никогда не собираются". Фамилий полицейские не называли, видимо, опасаясь, что это им могут припомнить при заполнении "клеточек" в новых структурах – так в полиции называют штатные единицы.

Другие полицейские считают, что ликвидация их ведомства готовилась под переход Виктора Черкесова в Москву.

– Генерал ФСБ Черкесов не пожелал руководить комитетом (он был создан в сентябре прошлого года при МВД.– Ъ), не имеющим силовых функций и соответствующих штатов,– отметил источник Ъ.– Мы не исключаем, что одним из условий своего перехода на новую должность он поставил передачу ему в подчинение налоговой полиции, большинство в руководстве которой составляют его бывшие сослуживцы по КГБ-ФСБ. Но ничего страшного по большому счету не случилось. Мы люди военные и будем служить там, куда пошлют. Думаю, что все станет ясно уже через несколько дней.

Впрочем, существует и другая точка зрения. Некоторые полицейские считают, что до краха их службу довела амбициозность руководства. Еще бывший директор ФСНП Вячеслав Солтаганов пытался превратить налоговую полицию в финансовую, которая расследовала бы не только налоговые, но и все преступления в финансово-кредитной сфере, включая отмывание капиталов и защиту инвестиций. Летом 2000 года на встрече с президентом Вячеслав Солтаганов заявил: "Де-факто мы уже вышли за рамки чисто налоговых преступлений. Осталось оформить это юридически – сменить вывеску". Кстати, тогда президент отнесся к этой идее благосклонно. Более того, был подготовлен проект соответствующего указа, который впоследствии так и не увидел свет. Против расширения функций ФСНП выступило МВД, у которого при таком раскладе отбирали всю экономическую преступность.

На вопрос, когда все-таки заработает новая схема, предложенная силовикам президентом, никто из представителей ФСНП, комитета по наркотикам и МВД ответить точно не смог. Но, по их общему предположению, период реформирования займет не меньше трех месяцев, а все это время расследование преступлений, связанных как с наркотиками, так и с налогами, будет находиться в подвешенном состоянии.

-----

Снова вместе
Пограничники и ФАПСИ достались чекистам
Алексей Никольский, Елена Евстигнеева, Александр Беккер, Анатолий Темкин, "Ведомости", 12 марта

Вчера в России стало на два силовых ведомства меньше, но количество самих силовиков не изменилось. Президент Владимир Путин по крайней мере утроил штат Федеральной службы безопасности (ФСБ) , переведя в ее состав пограничников и правительственных связистов. А для своего давнего соратника Виктора Черкесова президент создал новое антинаркотическое ведомство, уничтожив при этом налоговую полицию.

О том, что Кремль готовит масштабные перетряски силового блока, было известно заранее, однако окончательная конфигурация реформ, как говорит источник в Кремле, была определена президентом буквально в понедельник и объявлена вчера на совещании с членами правительства.

Федеральную погранслужбу (ФПС) в полном составе передадут в ФСБ, где ее возглавит заместитель директора ФСБ Владимир Проничев, а нынешний начальник пограничников Константин Тоцкий станет послом в НАТО. В службу безопасности вольется и почти весь штат Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) (только военное училище и несколько технических объектов агентства достанутся Минобороны) , генеральный директор которого Владимир Матюхин станет заместителем министра обороны и возглавит новое ведомство - Госкомитет по гособоронзаказу. Штат ФПС сейчас составляет 185 000 человек, ФАПСИ - примерно 50 000, а самого ФСБ, по некоторым данным, - примерно 80 000.

Все три службы возникли в 90-х при разделении бывшего КГБ. Но их воссоединение не означает, что функции ФСБ выйдут за рамки контрразведки. Сотрудник ФСБ говорит, что возврат погранвойск и ФАПСИ в его ведомстве восприняли как должное. Эта мера позволит усилить контрразведывательный режим и сократить дублирующие структуры как в ФСБ, так и в бывшем ФАПСИ.

С ним согласен и бывший председатель КГБ РСФСР и Агентства федеральной безопасности России в 1991 г. Виктор Иваненко - он тоже говорит о том, что улучшится координация оперативно-розыскной работы, станет меньше генеральских должностей и уменьшатся дублирующие функции. Но добавляет, что объединение трех служб может вызвать негативный общественный, прежде всего международный, резонанс, так как неизбежно пойдут разговоры о восстановлении КГБ.

Впрочем, член Общества изучения истории отечественных спецслужб Олег Капчинский считает, что о создании КГБ речь не идет, поскольку за рамками ФСБ остается внешняя разведка и Федеральная служба охраны. "Пограничные войска и так оперативно подчиняются ФСБ, вопрос о возврате в состав ФСБ ФАПСИ обсуждается уже несколько лет. Во многом вчера произошло де-юре то, что уже и так отчасти существовало де-факто".

А вот для Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП) изменения произошли и де-факто. Ее больше не будет, штатные единицы (40 000) , здания и техническая база полиции будут переданы в распоряжение бывшего полпреда президента по Северо-Западному федеральному округу Виктора Черкесова, а функции - в Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями (ГУБЭП) , как полагает собеседник "Ведомостей" в МВД. Полиция превратилась в излишнее карательное ведомство, которое вдобавок пыталось дублировать налоговые органы в функциях контроля за налогоплательщиками, говорит сотрудник администрации президента. С ее карательными задачами сможет справиться и МВД.

Налоговые полицейские, с которыми удалось пообщаться "Ведомостям", были в унынии и отказались говорить о своем будущем. А старший юрист компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" Максим Максимовский рад тому, что теперь функции налогового администрирования и преследования будут разделены, попыткам ФСНП взять на себя функции по выколачиванию налогов положен предел, а милиция по логике решений президента теперь будет заниматься не пресловутой налоговой профилактикой, а расследованием конкретных преступлений по неуплате налогов.

Правда, Иваненко опасается, что, передавая функции полиции в МВД, Кремль наделяет "достаточно коррумпированную" структуру "мощным рычагом давления на бизнес", и лучше было бы слить ФСНП с МНС.

Черкесов же займется борьбой с черным рынком наркотиков во главе создаваемого "самостоятельного федерального органа - Госкомитета по контролю за оборотом наркотических веществ и психотропных средств", как назвал новую структуру Путин. В нее вольются и 7000 работников управления МВД по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

Источник "Ведомостей" в Кремле на условиях анонимности говорит, что бывшему сокурснику и соратнику президента по КГБ досталась менее амбициозная задача, чем та, на которую он претендовал. Один из вариантов перестановок, по словам нескольких источников в Кремле и МВД, предусматривал, что Черкесов может стать первым заместителем главы МВД, получив под свой контроль, помимо антинаркотического подразделения, управления по борьбе с оргпреступностью и экономическими преступлениями, следственный комитет и уголовный розыск. Теперь же, как говорят в Кремле, о дальнейшей карьере Черкесова рассуждать пока рано - его работа по борьбе с наркотиками займет не один год.

ЧЕМ ПРОСЛАВИЛАСЬ НАЛОГОВАЯ ПОЛИЦИЯ: ФСНП получила самостоятельность в 1995 г. В 2002 г. службой возбуждено 23 000 уголовных дел против 36 000 в 2001 г. Раскрыто более 20 000 преступлений. Более 9000 уголовных дел направлено прокурору с обвинительным заключением, что в полтора раза больше, чем в 2001 г. В прошлом году директор ФСНП заявил о необходимости отказаться от практики "деятельного раскаяния", когда налоговая полиция возбуждает дело и закрывает его после перечисления нарушителем средств в бюджет. Однако сравнение числа возбужденных (23 000) и переданных в прокуратуру (9000) дел говорит о том, что эта практика не изжита.

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО: Черкесова в Северо-Западном полпредстве сменит бывший вице-премьер Валентина Матвиенко. По словам высокопоставленного чиновника аппарата правительства, пост Валентины Матвиенко может быть вообще упразднен и решить этот вопрос поручено премьеру Михаилу Касьянову. Такое решение лежало бы в русле предложений Касьянова двухлетней давности оставить лишь один пост вице-премьера. Упразднить вице-премьерские должности министра финансов Алексея Кудрина и министра сельского хозяйства Алексея Гордеева, говорит чиновник, можно в рамках реформы правительства после президентских выборов.

-----

Пока только вершки - "корешки" еще впереди
Источники "МК" утверждают: последние реформы - лишь начало
Юрий РЯЖСКИЙ, Марат ХАЙРУЛЛИН, "МК", 13 марта

В отличие от политбомонда, который просто растерялся, бизнес-сообщество отреагировало на властные перестановки однозначно. Правда, лишь по конкретному поводу:

- Передача функций налоговой полиции в МВД лишь ухудшит ситуацию с коррупцией, - откомментировал ситуацию "МК" глава известной московской фирмы по оптимизации налогов, пожелавший остаться анонимом. - Мало того что теперь у МВД фактическая монополия на все экономические расследования, так и репутация у милиционеров намного хуже, чем у налоговиков. Лично я еще вчера своим менеджерам отдал распоряжение пересмотреть расценки на наши услуги. И, насколько известно, большинство известных адвокатских бюро, работающих на нашем рынке, тоже рассматривают такую возможность...

Действительно, решение президента по разделению федеральной полиции многие известные бизнесмены восприняли как выпад против российского предпринимательства. Было бы логично передать МВД всю структуру полиции - вместе с подготовленными кадрами, структурой и наработками. Но ни в коем случае не "правовые полномочия". Трудно представить, как милицейский оперативник, всю жизнь занимавшийся недоливом бензина и подделкой водки, вдруг завтра начнет считать НДС или вычислять финансовые схемы оптимизации налогов. Особенно если подобную схему применяет гигантская корпорация. По сути, МВД придется за короткий срок обзавестись многотысячной армией высококвалифицированных аудиторов.

Впрочем, на фоне всего остального ликвидация Федеральной службы налоговой полиции выглядит наиболее логичной. За последние полтора-два года ФСНП активно реформировалась, но каких-либо существенных перемен внутри службы не произошло. Напротив - эффективность ее работы заметно снизилась.

Посаженный (кстати, лично Владимиром Путиным) в кресло директора ФСНП Михаил Фрадков первым делом заявил, что новая приоритетная задача службы - это доведение расследуемых ею уголовных дел до суда. Дескать, если раньше закон давал провинившимся коммерсантам шанс вовремя "раскаяться" и "добровольно" погасить налоговую недоимку перед государством, то теперь разговаривать с ними будут более жестко.

Что получилось, видно из таких цифр. На каждую крупную российскую компанию в последнее время приходилось до 150-200 "налоговых" судебных разбирательств в год. При этом большую часть дел, до 70 процентов, ФСНП проигрывала. Но, чтобы отбиться от претензий, крупной компании требовалось потратить около 50 млн. долларов в год - это только на судебные издержки. Теперь эту сумму можно будет попробовать сэкономить.

Как говорят наши эксперты, управления по борьбе с экономическими преступлениями МВД, которым отошли полномочия ФСНП, в суд подают реже. Зато и выигрывают свои дела они гораздо чаще.

Увлеченная собственным реформированием, ФСНП утратила образ структуры, которая - в случае даже не сопротивления, а только намека на него со стороны коммерсантов - готова устроить образцово-показательное представление, известное в народе под названием "маски-шоу". Служба перестала быть "мускулом" государства, не став его "мозжечком". Так что вопрос "А зачем нам вообще такая полиция?" назревал уже давно.

К тому же Михаил Фрадков вскоре после своего прихода в ФНСП совершил просто роковую ошибку. Чуть ли не в первую очередь он фактически ликвидировал собственное Управление по работе с общественностью, которое возглавляла бывший спичрайтер Бориса Ельцина Людмила Пихоя. Именно это управление довольно успешно занималось формированием положительного образа налоговых полицейских в глазах как политиков, так и всех россиян. Для первых готовились популярные сводки и отчеты, для вторых - сериалы типа "Маросейка, 12"... А Михаил Фрадков эту систему сломал. И, значит, явно недооценил значение грамотного пиара в наши дни.

Правда, есть один фактор, который может полностью дезавуировать всю структурную реформу, - это вопрос передачи уже открытых уголовных дел в налоговой полиции. Как показывает практика, в нашей стране при любой реформе силовых органов исчезают следы тысяч преступлений:

- Пожалуй, на сегодняшний день - это главная опасность, - говорит член президиума Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов. - Знаете поговорку "Война все спишет"? Тот самый случай - нужно немедленно вводить какой-то механизм контроля за схемой передачи этих уголовных дел. Хотя, по моим сведениям, ведомство Козака (правовое управление Администрации Президента. - Авт.) уже разрабатывает проект по созданию некой структуры, отвечающей за борьбу с коррупцией в стране. А вторая проблема, которая наиболее актуальна в свете произошедшего, - это тоже контроль, но уже за ФСБ. Здесь, пожалуй, самым эффективным инструментом может стать Закон о парламентских расследованиях. И вообще, судя по всему, последний указ президента - лишь первый шаг. Нас ждут большие перемены.

Действительно, после последних президентских инициатив можно предполагать, что за ним последуют и другие. Кроме уже представленной реформы МВД, в частности, серьезно говорят о перемещении Рушайло на новую должность. Говорят и о наделении Счетной палаты новыми контрольными функциями и властными полномочиями (прежде всего по отношению к частному бизнесу).

Также нужно учитывать и косвенный результат данного указа: некоторые аналитики уже подсчитали, что в результате новых перемещений оказывается не у дел около 50 крупных деятелей второго плана, прежде всего из числа генералитета, - руководители различных министерских управлений и отделов, имена которых в последнее время частенько упоминаются в прессе.