Омархан ОКСИКБАЕВ, председатель Счетного комитета, "Казахстанская правда", 12 сентября

Все хорошее, что происходит сегодня в казахстанской экономике, ведет к росту национального богатства. А когда появляются навыки приумножать богатство, возникает новый вопрос - как разумно распоряжаться этим богатством? Простой и в то же время самый рациональный на сегодняшний день ответ на этот вопрос нашли лидеры мировой экономики, которые имеют более чем вековой опыт работы в условиях свободного рынка. Они создали не только эффективно действующие органы государственного управления, но и институты финансового контроля, наделили их необходимой независимостью, обособленным статусом, широкими полномочиями. И, наконец, они обязали их представлять широкой общественности свое объективное и профессиональное мнение относительно дел с казной и имуществом государства.

Этот подход стал настолько эффективным, что подобные институты созданы более чем в 180 странах мира, и все они объединены Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Казахстан также является членом ИНТОСАИ и представлен в данной организации Счетным комитетом - конституционным органом, наделенным статусом высшего органа финансового контроля. Членство в этой организации предполагает то, что Счетный комитет (СК) придерживается Руководящих принципов Лимской декларации о функциональной и организационной независимости. С этой задачей наша республика практически справилась, если не считать подконтрольность деятельности СК любому контрольно-надзорному госоргану, а также обязательство СК согласовывать заявку на финансирование с органами исполнительной власти. По экспертной оценке специалистов ИНТОСАИ, в данном случае считается, что высший орган финансового контроля обладает недостаточной степенью независимости для эффективного выполнения возложенных на него функций.

Теперь о статусе. Высший орган финансового контроля - это единственный орган финансового контроля, который находится в системе государственного управления, но вне структуры исполнительных органов. Помимо Счетного комитета в стране полномочиями по осуществлению финансового контроля наделен Комитет финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов (КФК). Он - преемник КРУ (контрольно-ревизионного управления) Минфина Союза. Организация работы и подотчетность КФК, по большей части все еще соответствующие принципам КРУ, сегодня не вписываются в реформы по построению эффективной системы управления государственными финансами. Вопрос о целесообразности существования КФК актуален и по причине дублирования его полномочий (до 90 процентов) с полномочиями СК. Более того, по полномочиям КФК пересекается и с ревизионными комиссиями маслихатов, так как и те, и другие осуществляют финансовый контроль на местном уровне. Таким образом, на сегодня структурное подразделение Минфина в лице КФК де-факто выступает в роли органа внутреннего и внешнего контроля по отношению к республиканскому и местным бюджетам. Что хорошо было в условиях бывшей командно-административной экономики Союза и потеряло актуальность сегодня.

Четко обозначенная Главой государства Нурсултаном Назарбаевым необходимость повышения эффективности работы госаппарата, предполагаемая реализация административной реформы, требования по улучшению эффективности распоряжения средствами налогоплательщиков и активами государства обязывают нас ставить перед собой новые задачи. С учетом мировой практики мы должны концептуально изменить нынешнюю модель государственного финансового контроля. И прежде всего реализовать положение действующей Конституции, в которой обозначен СК по контролю за исполнением республиканского бюджета. И он не только в правовом поле, но и в каждодневной практике должен соответствовать статусу высшего органа финансового контроля.

Венгрия, Польша, Чехия и ряд других стран Восточной Европы, которые еще недавно входили в единый социалистический лагерь, без промедления привели структуру высших органов финансового контроля в соответствие с международными стандартами. Существенное продвижение Венгрии и Польши в развитии государственного финансового контроля за небольшой промежуток времени теперь признано всем мировым сообществом органов финансового контроля. И для Казахстана приоритетным должно стать формирование институционально укрепленного и независимого СК с кругом полномочий, необходимых для эффективного выполнения возложенных на него функций. Ведь без полноценного института независимого внешнего финансового контроля невозможно представление Главе государства, Парламенту и широкой общественности полной и объективной информации об эффективности работы Правительства. Более того, в свете реализации поручений Президента страны по модернизации государственного управления на принципах корпоративного управления, транспаретности и подотчетности обществу, СК, как независимый орган внешнего финансового контроля, должен выступать одним из ключевых элементов предлагаемой к внедрению Главой государства системы внешнего аудита по контролю за качеством услуг, оказываемых госорганами.

В целях институционального укрепления СК целесообразно было бы разработать и принять закон о Счетном комитете, в котором закрепить подконтрольность Главе государства, подотчетность Парламенту, независимость от исполнительной власти, полноценные полномочия и четкие процедуры формирования состава СК.

Принятие закона не только обеспечит его соответствие международному стандарту о высшем органе финансового контроля (правовые основы которого должны быть прописаны в Конституции и специальном законе), но и позволит законодательно обозначить место и роль высшего органа финансового контроля в системе государственного управления.

Предлагаемая подконтрольность Главе государства позволит оперативно реализовывать решения по итогам контрольных мероприятий, не ограничивая при этом независимость высшего органа финансового контроля, что было доказано десятилетней практикой существования СК.

Установление подотчетности перед Парламентом, предполагающее представление независимого мнения СК о деятельности правительственных структур, позволит значительно расширить контрольные полномочия парламентариев. Это наиболее дискутируемое положение. Конечно, для принятия жизненно важных для страны решений Парламенту нужна объективная информация о положении дел в государстве и профессиональные рекомендации по их улучшению. Главное в этом вопросе - независимый внешний орган финансового контроля не должен "перерастать" в инструмент политики. Именно поэтому в законе следует предметно определить систему взаимоотношений между Парламентом и СК. За основу построения нового механизма взаимодействия может быть взята английская модель. Четкость и эффективность данной модели была продемонстрирована казахстанским парламентариям, которые приняли участие в обучающем туре в Великобритании, организованном СК при финансовой поддержке ЮСАИД.

Следуя процедурам английской модели, по представленному СК отчету на заседаниях Парламента должны отчитываться руководители соответствующих госорганов, то есть обеспечивается адресная ответственность. Помимо годового отчета СК в Парламент должна представляться информация по контрольным мероприятиям, результаты которых должны быть представлены вниманию депутатов в актуальном и востребованном состоянии.

В свою очередь для проведения актуальных и востребованных проверок в рамках усиления антикоррупционной деятельности необходима реализация поручений Главы государства, озвученных на VII Съезде партии "Отан", в посланиях народу Казахстана по разработке и внедрению конкретных механизмов расширения полномочий СК.

В настоящее время СК наделен полномочиями по проведению контроля за расходами республиканского бюджета, при проведении которого выявляются очень серьезные нарушения. В то же время открытым остается вопрос проведения внешнего контроля за доходами, то есть реализации конституционного полномочия СК по проведению контроля за исполнением республиканского бюджета. Причина - норма Налогового кодекса о наделении правом проведения налоговых проверок исключительно налоговых органов, противоречащая нормам Конституции и Бюджетного кодекса. Однако в ходе проверок, проведенных по инициативе Счетного комитета совместно с налоговыми органами, только за первое полугодие текущего года в доходную часть республиканского бюджета было доначислено более 20 миллиардов тенге.

Встречаются такие мнения, что расширение полномочий СК - это не что иное, как желание создать монопольный контрольный орган, который будет располагать чрезмерными полномочиями и непременно будет "мешать" своими проверками. Но эти опасения не оправданы. СК с необходимыми ему полномочиями - это не карательный орган. Он не наделен полномочиями по применению санкций за выявляемые им нарушения. Это дело правоохранительных органов и руководителей объектов контроля. Обычному же ходу дел хозяйствующих субъектов мешают нескончаемые проверки сразу нескольких контролирующих органов, которые "ходят друг за другом" и зачастую проверяют "одно и то же".

Результатом проверок высшего органа финансового контроля являются рекомендации по устранению выявленных нарушений. Являясь проверяющим со стороны, СК может объективно оценить ситуацию и внести предложения по ее улучшению. Представляя итоги своих проверок Главе государства, Парламенту и широкой общественности, Счетный комитет с одной стороны обеспечивает прозрачность и подотчетность, с другой - предупреждает недостатки и нарушения, внося конкретные рекомендации в Правительство и повышая тем самым эффективность управления средствами бюджета.

Нам также предстоит реализовать указания Президента страны по распространению полномочий СК на региональный уровень. Для этого необходимо формирование территориальных подразделений. Мы должны эффективно взаимодействовать с ревизионными комиссиями маслихатов. Недавнее наделение по инициативе СК ревизионных комиссий статусом государственных органов недостаточно для обеспечения результативности внешнего контроля за местными бюджетами. Сегодня в адрес СК поступают просьбы от ревкомиссий прояснить многие вопросы правового, методологического и практического характера: отсутствие единых нормативных документов, статус документов, принимаемых ревкомиссиями по итогам проверок, реализация итогов проверок и др. В этой связи большую работу предстоит проделать по разработке типовых положений о ревизионных комиссиях. Целесообразным здесь видится объединение усилий СК, маслихатов и самих ревизионных комиссий.

Перспективным можно назвать формирование единой вертикальной системы внешнего финансового контроля в республике. Наряду с предлагаемыми мерами по институциональному укреплению СК, улучшению внешнего контроля на местном уровне, концептуальные изменения модели государственного финансового контроля должны предполагать кардинальные изменения в системе внутреннего контроля и параллельное повышение ответственности за финансовую дисциплинированность каждого участника бюджетного процесса.

За каждым министерством закреплены определенные государственные функции, результативность реализации которых напрямую зависит от расходования выделяемых на эти цели бюджетных средств. И мы не должны делить ответственность за выполнение функций по планам мероприятий и ответственность за целевое, обоснованное и эффективное использование средств бюджета. Именно поэтому функционирование КФК нецелесообразно ни с точки зрения отнесения его к органам внутреннего контроля, ни с точки зрения получения ожидаемых результатов от его деятельности, которая, как уже было отмечено, является дублирующим звеном в структуре госаппарата. Без служб внутреннего контроля сегодня министры не несут ответственности, так как не могут себя проверить, и что более серьезно - очень часто не знают о положении своих дел с точки зрения соблюдения финансовой дисциплины.

В своем выступлении на открытии третьей сессии Парламента Президент страны Нурсултан Назарбаев четко обозначил: "Должна быть усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ". Исходя из этого в каждом государственном органе должна работать эффективная система внутреннего контроля, более точно - система контроля внутри организации. Таким образом, у нас выстраивается четкая модель государственного финансового контроля, представленная Счетным комитетом и ревизионными комиссиями маслихатов (органы, осуществляющие контроль от имени и в интересах народа, и поэтому выступающие неотъемлемыми институтами демократического государства), а также службами внутреннего контроля.

С такой моделью на вопрос "Сможем ли мы разумно распоряжаться нашим растущим национальным богатством, если каждый на своем участке будет нести ответственность за него, а общественность будет получать необходимую информацию о финансовых делах в государстве?", - можно с уверенностью ответить: "Да".