Аскар Машаев, expertonline.kz, 25 декабря

Ровно два года назад власти намекнули на политические реформы. Что выглядело странно. Поскольку президентскую формулу "сначала экономика, потом политика" никто не отменял. "Мы должны грамотно провести децентрализацию управления. Суть идеи децентрализации заключается в предоставлении прав и необходимых ресурсов для принятия решений от центра к региональным органам власти. В 2013 году мы должны принять конкретные меры по разграничению ответственности и полномочий между центром и регионами, усилить местные исполнительные органы. Полномочия органов власти на местах будут подкреплены финансовыми и кадровыми ресурсами",– заявил президент страны Нурсултан Назарбаев. Тогда же он известил общественность о своем решении ввести выборность аульных акимов через маслихаты. Все это было сказано два года назад на презентации стратегии "Казахстан-2050". Впрочем, политическая часть "нового политического курса состоявшегося государства" этим и ограничилась. Стратегический документ в основном посвящен экономическим вопросам и отдает привкусом технократии.

Каждому по полномочию
Как бы то ни было, правительство уже второй год занимается разграничением полномочий между разными уровнями госуправления. В прошлом году было проанализировано более 5 тыс. функций, связанных с госрегулированием, на возможность их передачи по цепочке "область–район–село". После этого в нагрузку за акимами сельских округов было закреплено дополнительно 67 функций. Чтобы на местах справились, с республиканского уровня передали 4 369 штатных единиц, а от областных исполнительных органов – 500. Логика передачи полномочий местным исполнительным органам в сфере госрегулирования проста: многоуровневая система лицензиаров приводила к увеличению проверок. Поэтому вопросы лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности были переданы на областной уровень. Раньше этим занимался профильный комитет Минздрава. Комитет транспортного контроля больше не выдает международных сертификатов технического осмотра, не лицензирует нерегулярные пассажирские перевозки внутри страны и пассажирские перевозки международных сообщений. Все это передано региональному уполномоченному органу. Аналогичного характера разграничения полномочий прошли в сфере охраны труда, регистрации репатриантов, технической инспекции в АПК, госконтроля семеноводства и хлопкоперерабатывающих организаций.
В конце сентября принят закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления". Он запускает второй этап децентрализации. Теперь сами министерства могут утверждать нормативно-правовые акты по реализации госполитики в соответствующей отрасли. Что наделяет министерства определенной самостоятельностью и… предоставляет широкие возможности для коррупционных схем. Министерства могут, не оглядываясь ни на кого, утверждать собственные правила, инструкции и разные требования (например, формировать, допустим, реестр госзакупок). Также ведомствам предоставили право контролировать и надзирать за деятельностью центральных и исполнительных органов по вопросам, относящимся к их вотчине. Таким образом создается следующий механизм: каждое министерство или комитет будет следить за надлежащим исполнением полномочий и функций, входящих в их компетенцию, на местном уровне. Кроме того, согласно новому закону дополнительно передается еще ряд полномочий от центральных госорганов вниз по цепочке.
Министр национальной экономики Ерболат Досаев несколько раз ходил к депутатам с презентацией этого законопроекта. Тогда было заявлено, что предполагается передать 1 598 функций из 2 442 от правительства к центральным исполнительным органам. При этом местные исполнительные органы получают еще 261 функцию, а от областного на районный уровень передадут 14 функций. Министр рассказал, что местным органам власти поручат функции по лицензированию в сфере строительства, ЖКХ и управления земельными ресурсами, по аттестации и контролю в сфере архитектуры, градостроительства, строительства, а также по контролю в сфере управления земельными ресурсами. От Минсельхоза местным исполнительным органам передаются функции по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере ветеринарии и безопасности пищевой продукции с передачей местным исполнительным органам штатной численности территориальных подразделений комитета ветеринарного контроля и надзора. Кроме того, переданы отдельные функции в сфере естественных монополий, экологии, лесного и животного мира, транспорта, энергетики и туризма, образования и здравоохранения. Не стоит забывать, что за теми ведомствами, от которых отторгли полномочия, закреплена обязанность контролировать работу на местах.

Всего лишь реформа
Цель децентрализации, по заверению властей,– создать компактное правительство, убрать дублирование и приблизить оказание госуслуг к потребителю. С этим согласен политолог Талгат Исмагамбетов: "Передача вниз таких функций, как лицензирование в сфере строительства, ЖХК, архитектурно-строительный контроль и другие подобные полномочия – это, конечно, делается с целью приблизить госуслуги к потребителю". С другой стороны, говорит собеседник, текущая децентрализация по сути представляет собой подведение нормативно-правовой базы под те функции и полномочия, которые давно осуществляются на уровне местных исполнительных органов. Поэтому здесь нет коренной ломки и пересмотра сложившихся отношений.
Круговорот и чехарда – такими словами описывает административную реформу автор биографической энциклопедии "Кто есть кто в Казахстане" Данияр Ашимбаев. Он соглашается с тем, что децентрализация задумана для более эффективного осуществления государством своих функций на соответствующих уровнях управления. Но, отмечает политолог, несмотря на то что обеспечена определенная нормативно-правовая база, нужно понимать, что процесс передачи полномочий небыстрый. Акиматам необходимо создать соответствующие структуры, подобрать штат, чтобы обеспечить исполнение переданных функций. "Текущая децентрализация не первая, до этого из центра в регионы передавалась работа по защите конкуренции, функции санэпидем- и архитектурного надзора. Шел некий круговорот, эти управления находились то у акиматов, то у министерств. Из-за чего возникала чехарда и кадровая текучка – многие предпочли уйти из системы, потому что работать в условиях постоянной реорганизации сложно",– напоминает о предыдущих попытках реформировать систему эксперт.
"Понятно, что процесс передачи полномочий вниз давно назрел и даже перезрел. Но выстраивание механизма на местах, который обеспечит работу и контроль центра за действиями местных исполнительных органов,– непростая задача, с которой еще не справились на системном уровне. Переданные полномочия должны быть унифицированными, на практике единообразными, они не должны различаться от региона к региону, а также на местах не должны заниматься самодеятельностью. Вот с этим у нас как раз проблемы",– говорит г-н Ашимбаев. Иначе для получения разрешения, допустим, на строительство дома в одном регионе достаточно будет, скажем, представить пять документов, а в другом – и двадцатью не отделаешься.
По мнению Данияра Ашимбаева, ко всему прочему можно добавить ту чехарду, которая образовалась сейчас. Если взглянуть на децентрализацию в динамике, то видно, что полномочия то изымаются, то передаются обратно. Такое положение дел лишает уверенности в том, что очередная децентрализация является финальной, что можно начать спокойно работать. Сначала сообщается, что сейчас принимается окончательное и бесповоротное решение о передаче, допустим, архитектурно-строительного контроля в акиматы. Но через какое-то время опять эти же функции "окончательно и бесповоротно" изымаются обратно. Неважно, как это оформлено – законом, указом или постановлением. При желании пленка очень легко и быстро отматывается назад. "При такой чехарде возникает ситуация, когда многие чиновники пытаются максимально заработать на этом. Соответственно, не сильно стремятся, чтобы процесс децентрализации шел в интересах дела",– уверен собеседник "Эксперта Казахстан".
Сама реформа неплохая, весь вопрос в исполнении, считает политолог Марат Шибутов. Эксперт говорит, что, помимо декларируемых целей, реформа снимает с правительства оперативную работу, дает региональным элитам больше власти и распределяет политическую ответственность между всеми звеньями исполнительной власти, чтобы бремя ответственности вместе с правительством несли также и местные исполнительные органы. "Сейчас областные акиматы не готовы к подобной децентрализации – ведь надо не только дать бюджет и штат, но и передать соответствующий опыт, документацию и рабочие алгоритмы. Но их особо никто не спрашивает, так как идет курс на формирование компактного правительства, которое не будет загружено "текучкой", а будет заниматься только стратегическими вопросами",– считает г-н Шибутов.

Кто платит, тот заказывает музыку
Идея децентрализации заключается в передаче полномочий и обязанностей по принятию решений из центра вниз по цепочке. В идеале, чтобы на местах принимались своевременные, правильные и необходимые для местного населения решения, необходима сильная представительская власть и их финансовая самостоятельность. Однако инициатива властей внедрить выборность акимов через маслихаты с целью усилить последних осталась лишь благим намерением. По сути, аульные акимы не избираются, а утверждаются маслихатами, как это было в советское время, когда первые секретари обкомов и горкомов избирались формально, в действительности же утверждались по предложению сверху. Сейчас на местах депутаты маслихатов полностью подконтрольны акиму и одобряют все его инициативы. Этот факт не скрывают в Астане. Слабость представительской власти снижает качество контроля над работой местных исполнительных органов. "Если говорить об усилении местного самоуправления, то здесь существует ряд проблем. Например, местному самоуправлению не хватает средств, чтобы выполнять прежнюю работу, не говоря о навалившихся дополнительных полномочиях",– отмечает Талгат Исмагамбетов.
Политолог Данияр Ашимбаев думает иначе. Успех децентрализации не зависит, по его мнению, от выборности акимов и усиления местного самоуправления. "На местах многое завязано на личности акима. Если он сильный и заинтересован в комплексном развитии региона, то заставит подчиняться даже те территориальные госорганы, которые вне его компетенции,– налоговую, прокуратуру и другие. Слабый аким не заставит работать даже своих непосредственных подчиненных. Здесь проблема в другом. Многое зависит от управления налоговой базой. Мы видим, что из шестнадцати регионов только четыре являются регионами-донорами. Фактически из этой когорты выбыли Карагандинская, Павлодарская, Костанайская, Актюбинская, Восточно-Казахстанская области. Полномочия можно перекидывать, но какой смысл в децентрализации, если регионы не самостоятельны в решении бюджетных вопросов?" – недоумевает спикер.
В центре признают эту проблему. Нелишним будет привести здесь выдержку из концепции развития местного самоуправления, утвержденной президентом в 2012 году: "Они (акимы нижнего уровня управления. – "ЭК") не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областного значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Данные расходы направлены на осуществление дошкольного воспитания и обучения, оказание социальной помощи на дому нуждающимся гражданам, благоустройство и озеленение населенных пунктов, похозяйственный учет и так далее. За акимами аулов, аульного округа, поселка закреплен ряд функций, но они обеспечиваются финансами по остаточному принципу. В результате акимы не способны эффективно решать вопросы местного значения, что объективно вызывает недовольство со стороны населения".
Чтобы увеличить экономическую самостоятельность акимов нижнего уровня, в правительстве рассматривают поправки в соответствующие законодательные акты. Если их примут, то аким вправе формировать собственный источник дохода из аренды имущества, находящиеся в его ведении, благотворительных и спонсорских взносов, некоторых видов штрафов, платы за размещение наружной рекламы. Но сформировать из этого более или менее достаточный бюджет невозможно. Таким образом, бюджетная политика, при которой необходимо согласовывать даже небольшие траты с вышестоящим управлением в вертикали, а также субвенциональный характер большинства регионов страны не позволяют говорить о финансовой децентрализации. А без нее нет и де-факто децентрализации полномочий.

Центробежный круг
Полноценная децентрализация зависит, если вдуматься, лишь от политической воли. Считается, что проводимой децентрализации не будет дан обратный ход, как это было в прошлом. Здесь нужно отметить, что первые попытки децентрализации предпринимались еще в 1996 году. Талгат Исмагамбетов в беседе с "ЭК" напомнил о втором этапе децентрализации, который проходил в начале 2000‑х. "Группа под руководством Кайрата Келимбетова насчитала тысячи, если не десятки тысяч, функций, которые можно было передать ниже. Тогда, как и сейчас, власть не намерена была создавать выборную систему местного самоуправления и подлинную децентрализацию. Настоящая децентрализация означает, что города районного и областного значения, а также крупные города становятся полноценными муниципалитетами с теми функциями, которые известны в мировой практике. В то время и власть, и оппозиция свели всю дискуссию о местном самоуправлении к выборности акимов. Хотя усиление местного самоуправления не зависит от этого. Исполнительную вертикаль ломает придание местным органам широких полномочий. Получается, что аким на своем уровне разрешает конфликты интересов, вопросы социального обустройства и прочее. Это повышает авторитет акима. А это уже политический момент, из-за которого власть не пойдет на полноценную децентрализацию",– подмечает политолог.
Впрочем, на первый взгляд новая попытка децентрализации отличается большей основательностью. Это и проведение реформы в рамках стратегического документа "Казахстан-2050", и введение выборности аульных акимов, и то, что полномочия спускаются вниз после реорганизации структуры правительства, когда многие комитеты и почти все агентства были ликвидированы. Данияр Ашимбаев говорит следующее: "За все эти годы я уже привык, что ни одна реформа не является окончательной и бесповоротной. Много раз реформировали систему, но рано или поздно под разными предлогами с той или иной аргументацией реформы медленно спускались на тормозах. Текущая децентрализация кажется основательной, если смотреть на ситуацию в пределах одного года. Если же взять десятилетний период, таких реорганизаций было много. На моей памяти и бюджетная реформа, и разграничение бюджетных полномочий, и реформа по разграничению уровней управления, и реформа по созданию межрегиональных органов госуправления…"
"Административные реформы в Казахстане проводятся по схеме, которая стала классической. В определенный момент кто-то ставит вопрос о том, почему в правительстве нет органа, отвечающего, допустим, за молодежную политику. После чего создается комитет либо агентство или департамент. Созданный орган работает какое-то время. Потом появляется персонаж, который заявляет о ненадобности этого структурного подразделения, поскольку оно, по его мнению, дублирует функции органов, например, управления образования или культуры. Эти доводы подкрепляют тем, что на функционирование лишнего структурного подразделения тратятся дополнительные бюджетные средства. Затем структурное подразделение упраздняется по вполне аргументированным причинам. Проходит год, и снова тот же персонаж говорит, что у нас нет управления по молодежной политике. И под этим предлогом оно создается обратно. В обоих случаях имеются аргументы "за" и "против", и все они имеют право на существование, и через определенный промежуток происходит одно и то же",– резюмирует Данияр Ашимбаев.
Так что происходящая на наших глазах реформа вполне может оказаться полуреформой, как многие ей предшествовавшие.