esep.kz, 16 мая

Уважаемая Гульмира Истайбековна!
Уважаемая Гульжан Жанпеисовна!
Уважаемые депутаты!
При подготовке заключения к Отчету Правительства об исполнении республиканского бюджета за 2017 год мы исходили из тех задач, которые поставлены Главой государства. В Послании народу Казахстана "Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность" Президент очень четко сказал "Следует кардинально повысить эффективность бюджетных расходов".
А вообще им еще в 2007 году была обозначена задача по совершенствованию бюджетного планирования, направленного на обеспечение результативности.
Бюджет, ориентированный на результат, как раз преследует цель повышения эффективности использования бюджетных ресурсов в соответствии со стратегическими целями, задачами и приоритетами развития страны.
С принятием в конце 2015 года Закона "О государственном аудите и финансовом контроле" функции Счетного комитета были значительно расширены в экспертно-аналитическом направлении.
Например, добавилась текущая оценка исполнения бюджета и реализации документов Системы государственного планирования, аудит управления государственным долгом и некоторые другие направления.
При этом главным критерием нашей работы становится анализ эффективности и выявление резервов ее роста.
Поэтому сегодня мы будем говорить не только и не столько о результатах проведенных в прошлом году аудитов использования финансовых ресурсов, сколько об итогах экспертно-аналитической работы.
Заключение на отчет Правительства подготовлено через призму оценки декомпозиции стратегических целей вплоть до бюджетных программ и, соответственно, достижения показателей результатов всеми центральными госорганами.
То есть мы посмотрели на исполнение бюджета с точки зрения реализации в нем задач, обозначенных в государственных и правительственных программах, стратегических планах госорганов. Наряду с этим проанализировав, насколько в этих самих программах и планах нашли отражение все цели Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года.
Результаты этой работы, на наш взгляд, важно учесть для того, чтобы обеспечить так называемое каскадирование целей Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года, который был принят в текущем году, при внесении изменений и дополнений в программные документы, стратегические планы министерств и планировании бюджета.
В целом необходимо отметить, что в 2017 году Правительством обеспечено выполнение всех социальных обязательств. В значительной степени учтены недостатки предыдущих периодов. В частности, установлен запрет на корректировку показателей программных документов в последний год их реализации. Внедряется каскадирование целевых индикаторов документов системы государственного планирования в стратегиях и планах развития национальных холдингов и компаний. Рекомендации Счетного комитета, которые были даны в Заключении по итогам исполнения бюджета за 2016 год, выполнены на 86%.
То, что были внесены изменения в Бюджетный кодекс и администраторам бюджетных программ представлена возможность самостоятельно перераспределять средства между текущими бюджетными подпрограммами внутри одной бюджетной программы, а также экономию по текущим подпрограммам на подпрограммы развития внутри одной бюджетной программы позволило значительно снизить уровень неосвоения бюджетных средств.
В числе положительных тенденций также нельзя не отметить снижение недоимки по платежам в бюджет, переориентацию заимствования с внешнего на внутренний рынок и сокращение участия государства в квазигосударственном секторе.
Теперь о том, где мы видим недостатки, а значит и потенциал повышения эффективности исполнения бюджета.
Исполнение бюджета осуществлялось в условиях макроэкономической стабильности и восстановления темпов роста экономики.
В то же время мы видели ухудшение кредитного портфеля банков второго уровня. А низкая оценка банками платежеспособности и устойчивости бизнеса, а также реальных доходов населения не способствует росту кредитования экономики.
По отношению к ВВП объем кредитования снизился с 31% в 2013 году до 25% в 2017 году. При этом кредитование малого бизнеса уменьшилось на 7% до 2,8 трлн. тенге.
Значительный недостаток финансовых ресурсов в экономике не позволяет обеспечить массовую реализацию инвестиционных проектов в приоритетных отраслях.
При этом уровень монетизации экономики снижается. И здесь мы видим определенные резервы, связанные с возможностью расширения перечня инструментов денежно-кредитной политики и усиления ее сбалансированности с налогово-бюджетной политикой.
Стабильная макроэкономическая ситуация способствовала увеличению поступлений в республиканский бюджет и Национальный фонд. Вместе с тем, рост гарантированных и целевых трансфертов из Национального фонда в бюджет привел, во-первых, к сокращению его чистых накоплений, во-вторых, к росту ненефтяного дефицита, который в 2017 году (5,8 трлн. тенге) увеличился в 2,7 раза к уровню докризисного 2013 года (2,1 трлн. тенге).
В результате доля ненефтяного дефицита к ВВП составила 11,2%, что превышает показатель сбалансированности бюджета и Нацфонда.
О положительной тенденции преимущественного заимствования на покрытие дефицита бюджета на внутреннем рынке я уже говорила. Здесь ситуация изменилась кардинально. Если в 2016 году внутри страны было заимствовано лишь 18% необходимых ресурсов, то в 2017 году – уже 96%.
В целом долговая устойчивость страны остается стабильной. Вместе с тем, "благополучие" данного показателя обеспечивается за счет увеличения трансфертов из Национального фонда. Поскольку долговая устойчивость считается как соотношение расходов на погашение и обслуживания долга к собственным доходам. А в доходах республиканского бюджета удельный вес трансфертов из Национального фонда в 2017 году составил почти 46%, тогда как еще в 2016 году был немногим более 37%.
Валовый внешний долг Казахстана ежегодно растет. И на 1 января т.г. составил 167,5 млрд. долларов.
Если рассматривать долг Правительства вместе с внешним долгом крупных субъектов квазигосударственного сектора, то в 2017 году он составил свыше 55,5 млрд. долларов.
В прошлом году Президентом было дано поручение "выстроить систему мониторинга и контроля за внешними и внутренними займами квазигосударственного сектора и навести здесь порядок".
Принятое в апреле т.г. решение Правительства по согласованию объемов внешних займов субъектов квазигоссектора, мониторингу и контролю за их внешним и внутренним долгом является важной, но наш взгляд, недостаточной мерой.
Наряду с этим, отмечается и рост долга местных исполнительных органов.
В рамках внешних правительственных займов для реализации инвестиционных проектов отмечается рост расходов на их обслуживание
При этом не проводится оценка эффективности реализации институциональных проектов на предмет достижения поставленных целей и задач. Этому способствует отсутствие консолидированного учета долга. Сегодня этим вопросом занимаются министерства финансов, национальной экономики и Национальный Банк.
По данному вопросу мы направили свои рекомендации в Правительство и предложения в Администрацию Президента. Они находятся на рассмотрении.
Одним из резервов пополнения государственной казны является повышение эффективности налогового администрирования.
Про недоимку я уже говорила. Здесь динамика хорошая – снижение со 184 до 153 млрд. тенге. Хотя всегда есть над чем работать.
Однако, в структуре доходов республиканского бюджета мы видим устойчивую тенденцию сокращения доли налоговых поступлений. Если в 2013 году доля налоговых поступлений составляла 68%, в 2016 – 56%, то в 2017 году она снизилась до 50%. Это меньше, чем в кризисном 2015 году, когда мировая цена на нефть опускалась до отметки 37 долларов за баррель.
Почему так происходит? Потому что увеличивается удельный вес трансфертов из Национального фонда.
Кроме этого, имеют место недостатки, препятствующие повышению результативности налогового администрирования.
К примеру, ряд крупных предприятий, ежегодно уплачивающих значительные суммы налогов в государственный бюджет, не соответствует критериям крупных налогоплательщиков, подлежащих мониторингу со стороны органов государственных доходов. В результате они выпадают из зоны должного налогового контроля. Это повышает риски упущенных возможностей по собираемости налогов.
В этой связи, представляется целесообразным пересмотреть методику формирования Перечня крупных налогоплательщиков, подлежащих мониторингу, и внести соответствующие изменения в налоговое законодательство.
При этом налоговую политику нужно нацелить на стимулирование выхода бизнеса из "тени" и расширение налоговой базы в несырьевом секторе. Именно такую задачу поставил Глава государства.
Что мы видим по итогам 2017 года? Рост поступлений бюджета на фоне повышения цен на нефть показал сохранение значительной зависимости доходной части бюджета от сырьевого сектора экономики. Если в 2016 году рост поступлений в консолидированный бюджет от несырьевого сектора составлял более 40%, то в 2017 году – только 2,6%.
Есть, по нашему мнению, и резервы по улучшению собираемости налогов.
Например, представляется целесообразным дополнить бюджетное законодательство понятием "налоговый разрыв", которое обозначает разницу между налоговым потенциалом и фактически поступившими налогами. Установить порядок расчета этих показателей, предельные значения и регламентировать их применение уполномоченными органами по бюджетному планированию и исполнению бюджета.
Это практика многих стран, включая страны ОЭСР. И им удалось существенно сократить размеры налогового разрыва и удерживать его на низком уровне.
О расходной части бюджета.
По оценке Счетного комитета, плановые параметры республиканского бюджета Правительством исполнены. Бюджет развития в прошлом году составил 31%. Это в 2 раза выше, чем в докризисном 2013 году.
Сумма неосвоенных центральными государственными органами средств, выделенных из республиканского бюджета, составила 0,1% от произведенных расходов.
Тем не менее, по данным органов государственного аудита в 2017 году неэффективно было использовано около 508 млрд. тенге бюджетных средств, выделенных на решение социально - экономических задач. Здесь нужно пояснить, что сюда входит и возврат средств в республиканский бюджет, остатки средств на контрольных счетах наличности и нарушения, выявленные органами государственного аудита.
Из общей суммы неэффективного расходования 131 млрд. тенге приходится на финансовые нарушения. Причем 86% из них это неправильное отражение операций в бухгалтерском учете.
По итогам аудита возмещено и восстановлено 111 млрд. тенге.
Анализ исполнения республиканского бюджета за отчетный период свидетельствует о сохранении отдельных системных недостатков.
Имеет место регулярное снижение значений показателей результатов государственных и правительственных программ без корректировок целевых индикаторов.
Отмечается дублирование целей, задач, а также мероприятий программных документов. Эта проблема стара как мир, но не говорить о ней нельзя, потому что пока здесь не будет порядка, мы не сможем определять реальный эффект бюджетного финансирования на экономическое развитие страны от реализации мероприятий конкретной программы
По некоторым секторам экономики и направлениям развития социальной сферы отсутствует последовательность и преемственность целей и задач.
То есть в полном объеме не обеспечивается программно-целевая ориентация бюджета и не достигается значительный мультипликативный эффект на развитие отраслей экономики.
В рамках оценки эффективности реализации государственных и правительственных программ проведен анализ с каскадированием достижения целевых индикаторов и показателей результатов развития отраслей от уровня общенациональных целевых индикаторов и показателей Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года до показателей результатов бюджетных программ.
В рамках подготовки этого Заключения мы оценили 10 документов системы государственного планирования. 16% целевых индикаторов по ним не достигнуты.
В этой связи считали бы необходимым рекомендовать всем госорганам при приведении программных документов в соответствие с принятым Стратегическим планом Республики Казахстан до 2025 года провести полную декомпозицию обозначенных целей, исключить дублирование и обеспечить согласованность показателей результатов с поставленными задачами. А поскольку сейчас уже идет процесс разработки бюджета на следующий трехлетний период, плановые показатели бюджетных программ должны быть ориентированы на исполнение указанной декомпозиции.
Наряду с этим, в целях повышения рациональности использования бюджетных средств представляется целесообразным провести комплексную ревизию всех мер государственной поддержки на предмет их эффективности и исключения дублирования.
Что касается экономического планирования, то имеет место общая для всех госорганов проблема по определению, расчету прогнозируемых к достижению показателей.Отсутствуют единые подходы по определению влияния затраченных государственным органом бюджетных средств на достижение задач, стоящих перед ним.
Об этом свидетельствует сохраняющаяся тенденция недостижения показателей результатов. При полном выделении бюджетного финансирования и его освоении.
Показатели результатов в программах развития территорий всех регионов в совокупности не обеспечивают запланированных значений в бюджетных программах центральных госорганов.
Следует отметить, что сроки подготовки отчета по исполнению бюджета не совпадают со сроками проведения оценки эффективности реализации программных документов и деятельности государственных органов, формирование итогов по которым осуществляется в значительно поздние сроки.
Считаем необходимым в возможно короткие сроки внедрить методологию оценки влиянияизрасходованных бюджетных средств, включая займы и предоставленные преференции на достижение показателей прямых и конечных результатов бюджетных программ, ориентированных на достижение стратегических целей и индикаторов.
Несколько слов о региональном аспекте.
Несмотря на рост объемов трансфертов местным бюджетам в целом между регионами увеличился разрыв в бюджетной обеспеченности в 2 раза, среднемесячных доходах на душу населения – в 4 раза и уровне бедности – в 6 раз.
То есть, во-первых, не реализуется функция бюджета по выравниванию условий жизни населения в разных регионах. Во-вторых, высокая централизация налоговых поступлений и зависимость регионов от финансирования из центра обуславливает отсутствие мотивации местных исполнительных органов в повышении своего налогового потенциала. При этом доля ресурсов, выделяемых регионам из республиканского бюджета, в их бюджетах составила 54%. То есть больше половины! При этом Президентом в Послании народу Казахстана было четко сказано: "Нам нужно продолжить политику фискальной децентрализации".
Как Вам известно, в настоящее время Правительством прорабатывается вопрос передачи корпоративного подоходного налога от малого и среднего бизнеса в местные бюджеты. Но насколько этого достаточно? Для повышения заинтересованности местных исполнительных органов в развитии налогового потенциала, а также сокращения встречных потоков бюджетных средств мы рекомендуем продолжить совершенствование межбюджетных отношений и системы прогнозирования поступлений. Также необходимо пересмотреть методологию выделения субвенций и применения механизма изъятий.
И последнее.
Проводимая политика сокращения доли участия государства в экономике позволила за последние три года снизить удельный вес валовой добавленной стоимости квазигосударственного сектора в ВВП до 18% в 2016 году. Количество юридических лиц с участием государства снизилось до 379 ед., или на 14% за три года.
Несмотря на рост поступлений дивидендов и отчислений от субъектов квазигосударственного сектора их доля в пересчете к полученному доходу ежегодно снижается. Так, если объем дивидендов и отчислений, перечисленных в 2015 году, составлял 15% от чистого дохода, то в 2017 году он снизился до 6%.
Сохраняется практика несвоевременного освоения субъектами квазигосударственного сектора выделяемых средств, основная часть которых образуется по причине неэффективного планирования. Тем самым, продолжается изъятие из оборота государственных ресурсов посредством их резервирования на контрольных счетах наличности субъектов квазигосударственного сектора.
Всего по состоянию на 1 января 2018 года на КСН числится неиспользованный остаток средств, выделенных на увеличение уставного капитала,в размере74,2 млрд. тенге, из которых38,2 млрд. тенге 2017 года.
В прошлом году Счетным комитетом уже давалась рекомендация закрепить механизмы финансирования государственных холдингов и национальных компаний по принципу бюджетирования, ориентированного на результат, с рассмотрением вопроса выделения средств на заседании Республиканской бюджетной комиссии по аналогии с администраторами бюджетных программ. Она актуальна и сегодня.
Наряду с этим изучить вопрос и, может быть, пересмотреть механизм выделения субъектам квазигосударственного сектора средств из республиканского бюджета. Считаем, что если это будет льготное бюджетное кредитование, то ответственность за полученные из бюджета ресурсы будет другая.
В заключение хотелось бы отметить, что консолидация наших общих усилий позволит повысить эффективность исполнения бюджета и достижения поставленных Главой государства стратегических целей.
Доклад окончен. Спасибо за внимание!