Данияр Ашимбаев, turanpress.kz, 1 июня

Президент Касым-Жомарт Токаев в конце минувшего – начале нынешнего года объявил о том, что в стране будет введен механизм прямых выборов акимов: с 2021 года – сельских, а с 2024 года – районных. При этом глава государства подчеркнул, что "если новая система окажется эффективной, то мы будем избирать акимов еще более высокого уровня".
Вопрос выборности местных руководителей обсуждался давно, поэтому вкратце напомню историю вопроса.
В советское время власть на местах осуществляли партийные комитеты (обкомы, горкомы и райкомы) и исполнительные комитеты соответствующих советов народных депутатов (облисполкомы, горисполкомы и райисполкомы). И те, и другие избирались косвенным голосованием: рядовые коммунисты выбирали делегатов, а население – депутатов, которые формировали соответствующий парторганизации и советы, которые в свою очередь избирали исполнительный орган (руководящий состав которого рекомендовался вышестоящими органами). В конце 80-х в рамках горбачевской реформы началось укрепление системы Советов, которым была передана вся полнота власти на местах и которые стали практически постоянно действующими. Выборы в советы всех уровней начали проводиться на альтернативной основе, но в большинстве республик Советы возглавили соответствующие первые секретари партийных комитетов, что в принципе позволило укрепить политический вес обновленных органов власти и обеспечило определенный переток к ним власти за счет падения влияния КПСС. В 1990–м году в республике прошли выборы в Верховный Совет и партийные комитеты – на альтернативной основе, а затем перевыборы руководящих работников – тоже на альтернативной основе. В ходе обоих кампания потеряли места немало руководящих работников, в частности 4 первых секретаря обкомов партии, а в Карагандинской области "разъехались" руководители обкома и облсовета.
Альтернативной быстро растущему вакууму власти стало учреждение поста президента, который поэтапно начал систематизировать вертикаль управления. В 1991 г. было проведено более жесткое подчинение исполкомов советам (главы последних стали первыми замами председателей советов или же посты были соединены), а вышестоящих советов – президенту. Реформа позволила компенсировать состоявшийся осенью окончательный распад партийной системы, но в контексте грядущей независимости и перехода к рыночной экономике была признана недостаточно эффективной.
В январе 1992 г. на переходной период был введен институт глав администраций, которым перешли основные полномочия Советов и упраздняемых исполкомов. Главы областных, Алма-Атинской и Ленинской городских администраций назначались президентом, а сами назначали своих замов и нижестоящих глав районных и городских администраций. Реформа дала повод для популярного анекдота о том, что раньше, мол, были РАЙкомы и РАЙисполкомы, а теперь АДминистрации.
Советы стали органами представительной власти, а конституцией 1993 г. вместо них были введены маслихаты (впервые избранные весной 1994 г.). В последних отсутствовал пост постоянного председателя (во избежание двоевластия), а работой руководил секретарь.
Принятая в августе 1995 г. новая конституция переименовала глав администраций в акимов и узаконила сложившийся порядок их назначения. Нужно отметить, что эта вертикаль управления, с одной стороны, позволила обеспечить политическое единство и целостность республики, унифицировать процесс преобразований, а с другой стороны – привела к чрезмерной концентрации полномочий в исполнительной власти, оказавшейся подверженной таким профессиональным болезням, как коррупция, непотизм, безответственность, чванство и самодурство.
С первых лет введения института глав администраций (акимов) постоянно дебатировался вопрос о введении их выборности. После долгих дебатов в рамках конституционной реформы октября 1998 г. было установлено, что порядок назначения или выборов низовых акимов определяется президентом. Тут надо отметить, что прошедшие в следующем году кампании по выборам президента, обеих палат парламента и маслихатов, а также экономический кризис на какое-то время отбили желание государства заниматься еще и выборами акимов. Единственное – так это то, что в порядке эксперимента в мае 1999 г. прошли прямые выборы акима села Шамалган – малой родины первого президента.
В июне 2001 г. Нурсултан Назарбаев утвердил правила выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков и поручил ЦИК провести экспериментальные выборы в конце того же года. Выборы были непрямые: жители на сходах выбирали выборщиков, а те – акимов. В октябре прошли выборы 28 акимов. Как сообщили в ЦИК, "выборы прошли в атмосфере доверия и доброжелательности". В декабре 2004 г. с учетом эксперимента были приняты новые правила: акимы территорий с населением до 5 тыс. человек избираются в ходе прямых выборов, свыше 5 тыс. – выборщиками. ЦИКу было поручено начать проведение выборов с лета следующего года. В июле 2005 г. в указ была внесена поправка: выборы было поручено провести "после введения в действие законов по вопросам дальнейшей децентрализации государственного управления и введения местного самоуправления".
В декабре 2004 г. были приняты и правила проведения в порядке эксперимента выборов акимов районов, которые предусматривали, что кандидатов выдвигает вышестоящий аким, а избирает маслихат. В августе экспериментальные выборы состоялись в 4 отобранных районах (Джангалинский, Кокпектинский, Тимирязевский и Ескельдинский), где действующие акимы легко были переизбраны. В июне 2006 г. на основе этой модели и с учетом эксперимента были приняты правила проведения выборов акимов районов, городов областного значения. Выборы состоялись в октябре и охватили 49 районов и 10 городов областного значения. Не все действующие акимы приняли в них участие, а из тех, кто принял участие, – не все были переизбраны. Из инцидентов можно отметить арест одного из кандидатов (и действующих акимов) в ходе кампании, кончину одного избранного акима через несколько дней после выборов и неафишируемую историю о том, что в одном из районов победил не основной кандидат, а дублер (депутатов забыли правильно сориентировать). ЦИКу схема понравилась, и он и дальше собирался проводить выборы, но прошла новая политическая реформа.
В мае 2007 г. в конституцию было внесено изменение о том, что акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются президентом с согласия соответствующего маслихата. Через месяц президент отменил выборы и ввел аналогичный порядок назначения для акимов районов областей и городов областного значения, а также акимов районов в Астане и Алматы.
В мае 2011 г. президент утвердил унифицированный порядок назначения акимов городов областного значения и районов областей, районов в городах областного значения, районов в городе республиканского значения и столицы (назначает вышестоящий аким с согласия маслихата), акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов (назначает районный аким с согласия областного акима).
В апреле 2013 г. к косвенным выборам низовых акимов вернулись. В принятых "Правилах избрания на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа" предусматривалось их избрание районными и городскими маслихатами из числа кандидатов, выдвинутых вышестоящим акимом после консультаций с местным сообществом (в январе 2016 г. формулировка была изменена на "после согласования с собранием местного сообщества"). В августе было избрано 2457 акима.
В марте 2017 г. в рамках очередной конституционной реформы функция определения порядка назначения или избрания акимов перешла от президента в соответствующие законы. Через 4 месяца были приняты поправки в закон "О местном государственном управлении и самоуправлении", где был прописан порядок назначения акимов городов областного значения, районов областей, районов городов областного и республиканского значения, а также порядок избрания акимов города районного значения, села, поселка, сельского округа. Процедура была усовершенствована, но принцип не изменился. Сохранилось и право вышестоящих акимов смещать низовых – назначенных самостоятельно, избранных – с согласия местного сообщества и акима области. В августе было избрано 1413 сельских акимов.
Периодически вводилась и уточнялась процедура вынесения вотума недоверия акиму, но поскольку на практике этот механизм не применялся, отдельно его описывать нет смысла. Ни разу не избрали еще такой состав маслихата, который бы пошел на такой шаг. Да и вышестоящие акимы и администрация президента старались до крайностей не доводить.
В чем причина того, что власть не хотела все эти годы идти на прямые выборы акимского корпуса? С одной стороны, аргументом являлся принцип "Сначала экономика, потом политика", в соответствии с которым проводились многочисленные реформы, направленные на совершенствование процесса разграничения полномочий, в том числе бюджетно-фискальных, между различными уровнями государственного управления, принимались и отменялись различные концепции и доктрины реформы регионального и местного управления. С другой стороны, государство исходило из возможной угрозы проявления на прямых местных выборах трайбализма, экономического и политического сепаратизма и национализма, а также рисков, связанных с возможными осложнениями при отстранении избранного акима. К этим достаточно объективным причинам стоит добавить и субъективные: профильное чиновничество не сильно стремилось увеличивать себе объем работы, поскольку все указанные проблемы можно решать политическими методами, включая качественные мониторинг и контроль.
Не исключением стал и переход выборов маслихатов на партийные списки (июнь 2018 г.), который исключил и без того жестко контролируемую конкуренцию на местных выборах. Следствием этих процессов стало то, что маслихаты, чьи полномочия постепенно увеличивались, полностью перешли под политический контроль акимов и акиматов, перестав быть сдерживающим фактором (не говоря уже о контроле и даже критике). Коррупция, неэффективность и непрозрачность управления стали серьезным фактором политического риска.
Государство было вынуждено искать альтернативные пути перезагрузки политического процесса. Имела места попытка перевода акимов из разряда политических госслужащих в административные (корпус "А", формируемый на основе конкурсного отбора), но серьезного эффекта эта реформа не дала и была свернута. Серьезной проблемой стало и то, что, как сказал один из областных руководителей, пропала конкуренция на посты даже районных акимов: ответственности много, полномочий мало, финпол и прокуратура мониторят каждый шаг, а при смене акима области можно и вылететь с должности.
В итоге государство пришло к наиболее простому и понятному способу – введение прямых выборов акимов, что позволяет решить задачи и рекрутинга, и повышения ответственности будущих акимов. На местах и низовое население рядом, которое при желании очень быстро можно донести до сведения плохо работающего акима свое общественное мнение. Кроме того, должен сыграть свою роль и фактор политизации проблемы: корпус избранных акимов рано или поздно начнет оказывать давление на районных акимов, конкретизируя полномочия и повышая "обратную связь".
На днях были приняты поправки в соответствующие законы, которыми предусматривается порядок прямых выборов акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов. Право выдвижения принадлежит партиями и гражданам (самовыдвижение), а также акимам района – "по согласованию с собранием местного сообщества в случае отсутствия выдвинутых кандидатов либо выдвижения одного кандидата". Самовыдвиженцы должны собрать подписи 1% избирателей, а также внести денежный залог (последнее касается и партий). Выборы проводятся в один тур и побеждает тот, кто набрал наибольшее число голосов (не большинство, а наибольшее число).
Идя на введение прямых выборов, инициаторы реформы не стали вводить ценз оседлости, особые возрастные ограничения (не моложе 25 лет), но сохранили квалификационные требования как к госслужащим. Функция проведения спецпроверки была возложена на органы КНБ, которые, очевидно, должны отсеять и потенциальных экстремистов.
По поводу приведенных критериев можно спорить, но с учетом частоты смены законодательства в нашей стране понятно, что эта не последняя редакция правил проведения выборов.
Интересно, что в ходе обсуждения законопроекта практически выпал из поля зрения ЦИК, а также внутриполитический блок, который упор сделал только на самой важности инициативы президента. Несмотря на дебаты в парламенте, остались за бортом вопросы повышения транспарентности избирательного процесса, кроме того факта, что по инициативе Касым-Жомарта Токаева был снижен электоральный барьер для партий с 7 до 5% и вновь введена в бюллетени графа "Против всех". Формальным разработчиком законопроекта выступил не ЦИК, не МИОР, а МНЭ как "уполномоченный орган". Сам процесс показывал, что от темы выборности акимов многие пожелали дистанцироваться, несмотря на обозначенную президентом стратегическую важность этой реформы.
С разъяснением норм закона выступил заместитель руководителя АП Малик Мурзалин (в прошлом – первый зам. акима СКО и аким Акмолинской области), который четко обозначил, что предусматриваются выборы в 2346 округах, в которых проживает свыше 7,5 млн. жителей страны, и чтобы руководить таким количеством людей нужны подготовленные люди, которые должны обладать соответствующим образованием, опытом работы и квалификацией.
Он отметил, что акимы сельских округов имеют 54 компетенций (земельные, налоговые, водные, социальные и иные вопросы), а в их бюджет поступает 5 налогов и десяток неналоговых платежей.
Что характерно – за весь процесс обсуждения реформы это единственный случай, когда высокопоставленный чиновник не только разъяснил суть предложенных преобразований, но и ответил на критику по поводу требований к кандидатам и бюджета будущих выборов (17 млрд. за 5 лет).
Как я уже подчеркивал, нестабильность правил игры и властных институтов сильно девальвируют любые реформы, но, как представляется, пусть поэтапный и контролируемый процесс перехода к прямым выборам акимов может серьезно изменить качество работы всей политической системы страны.
Традиционные способы, как видим, работают все хуже и хуже, и недаром говорят, что идея "слышащего государства" родилась из-за бессилия спецслужб, которые в закрытой системе ранее выполняли эту функцию. А государство ведь должно быть не только слышащим, но и ответственным и эффективным.