Новая газета, 5 августа

В прошлый понедельник мы (НГ – прим. "Номада") начали публиковать доклад Фонда ИНДЕМ, которым руководит известный ученый и общественный деятель Георгий САТАРОВ. Доклад называется "Диагностика российской коррупции: социологический анализ". И это не просто научная работа, это – диагноз нашему обществу и попытки нащупать пути исцеления.

В ходе работы над докладом была опрошена масса людей: предприниматели и обычные граждане, эксперты, в числе которых бывшие министры, депутаты, генералы и даже премьер-министры. Итог работы – перед вами.

Из прошлой публикации вы уже узнали: что за понятием коррупции скрывается не только взяточничество, а целая система отношений; что общие потери от коррупции за 12 лет составили порядка 400 млрд долларов и что 300 млрд из них преспокойно лежат на зарубежных счетах; что никакого промышленного роста России не видать, пока она с коррупцией не справится, но стоит при этом учесть, что только лишь репрессивные меры бесполезны, мало того – чреваты дополнительными бедами.

Сегодня мы представляем вторую часть газетного варианта доклада, полный текст которого вы можете найти на сайте: http://www.anti-corr.ru/awbreport

Новейшая история коррупции

Советские истоки

Основная мысль, проходящая через все оценки экспертов, - это то, что коррупция и взяточничество в советское время были всеобъемлющей системой, и в этом смысле корни нынешней коррупции были заложены уже тогда, так же как традиции мздоимства и лихоимства пришли из царского времени. Но в то же время есть значительные качественные отличия нынешней коррупции от советской.

Основу советской коррупции составляла тотальная распределительная система в условиях постоянного дефицита товаров и услуг. Поэтому основными сферами коррупции были материально-техническое снабжение, капиталовложения, составление планов и отчетность об их выполнении, сопровождавшаяся всеобщими приписками. С одной стороны, эта система коррупции была социальной болезнью, развращающей сознание общества, с другой стороны, планово-распределительная система в экономике не могла бы вообще функционировать без этой "смазки".

На бытовом уровне постоянный дефицит и распределительная система привели к созданию всеобщей системы подношений. Небольшие взятки, "благодарность" воспринимались массовым сознанием практически как норма.

В 70-е и в начале 80-х годов наряду с традиционным блатом и кумовством развился и "гангстерский социализм" в виде огосударствления мафии, слияния коррупционных и уголовных структур.

Тем не менее, если брать весь советский период, то важной чертой, отличающей советскую коррупцию от нынешней, был в целом более низкий уровень выплат и услуг. Развитию коррупции препятствовал страх перед наказанием не только уголовным, но и перед возможностью выталкивания из номенклатуры. Широко распространено было представление "брать по чину", что не давало чиновникам "зарываться". Человек приходил в номенклатурную бюрократию на всю жизнь, и при соблюдении правил игры у него было то, чего нет у нынешних чиновников, - уверенность в завтрашнем дне.

Система добрежневского периода достаточно успешно держала коррупцию в приемлемых рамках, используя репрессивный аппарат. Как описывает один эксперт: "Сама власть, вероятно, панически боялась, что коррупция может сожрать ее изнутри, и она противодействовала этому достаточно странным, но эффективным образом. Спецслужбы, скажем КГБ, тщательно отслеживали всю процедуру. Если это забиралось, по их мнению, куда-то далеко, то информация немедленно доходила до тех людей, кто мог принять решение, и нарушивших "правила" как бы сдувало с места. Для этого не нужно было практически никакого расследования. Просто человека немедленно удаляли. И он уже не мог даже дворником устроиться…"

Ныне степень контроля государства над бизнесом по-прежнему близка к советской. Разрешительный принцип все еще господствует. Более того, как отмечается экспертами, многие процедуры, формы регулирования создаются специально таким образом, чтобы обеспечивать возможности для коррупционных сделок: "Самое страшное, что аппарат сохранил право выстраивать все это. Специальными решениями создается система, при которой нельзя не красть, и ты всегда подвешиваешься на крючок". Это завоевание советской коррупционной системы. Оно сохраняется и сегодня.

Практически все эксперты сходятся во мнении, что коррупция стала гораздо более распространенной, с неизмеримо большим объемом выплат и крайне циничной. Например, в советское время не была так распространена покупка должностей: "Сама система подбора кадров этого не предполагала. Чтобы назначить директора завода, надо было пройти МВД, КГБ, партийные органы, министерство. Сейчас глава администрации назначает себе руководителя таможенной службы, налоговой инспекции практически сам. Назначить директора завода унитарного предприятия стоит от 500 тысяч до миллиона долларов".

Значительное отличие современной коррупции от советской также в том, что неизмеримо выросла "полезность" коррупционной сделки, и в то же время риск наказания и степень его негативных последствий снизились.

Важное отличие нынешней коррупции от советской также в том, что при всех социальных издержках в советское время она не сказывалась на принятии решений государственной важности. В то же время нынешняя коррупция влияет уже и на "системные решения".

Переходный период

Взаимосвязь между коррупцией и распадом советской системы обусловлена, по мнению некоторых экспертов, тем, что коррупция была составной частью т.н. "договора элит". Центральная власть закрывала глаза на многочисленные и масштабные нарушения, допускавшиеся властями союзных республик. В ответ периферийные элиты не только сохраняли лояльность к системе, но и старались оберегать ее. Расследования случаев хищений и взяточничества (в период Андропова и Горбачева) среди руководства союзных республик были восприняты периферийными элитами как сигнал о нарушении "договора элит". Когда союзный центр резко ослабел, союзные республики бросились врассыпную.

В числе наиболее существенных обстоятельств, послуживших "спусковыми крючками" роста коррупции, эксперты указывают на следующее. На рубеже 1988-89 гг. создание совместных предприятий создало благоприятные условия для вывоза капиталов за пределы страны. Чуть позднее произошло ослабление контроля за экспортом ("дело АНТа"). В тот же период началась "дикая" приватизация. Проводимая в тот же период правительством Н. Рыжкова реформа предприятий привела к тому, что управляющие ("красные директора") смогли присваивать доходы от хозяйственной деятельности, но одновременно перекладывать на государство бремя проблем и издержек. С этого момента начали формироваться современные формы сращивания власти и бизнеса.

На самой ранней стадии экономические реформы и ее субъекты заражались вирусом коррупции. Более того, формировался "положительный условный рефлекс" - коррупция способствовала быстрому обогащению.

В качестве второго источника "интоксикации" новой власти была названа практика КГБ, связанная с механизмами финансирования теневой деятельности КПСС. Один из экспертов приводит воспоминания свидетеля, встроенного в ту, прежнюю, систему: "Ведь деньги шпионы в чемоданах не возили, естественно. Создавали банки. То есть это давным-давно было известно, как это делается. Поэтому в 91-м году именно эти люди … пришли к Ельцину и сказали: "Ну надо же коммуняк-то победить! Нужны деньги, да? А как это делать, нет проблем! Мы вас сейчас научим".

Говоря о специфике переходного периода (1987-1994 гг.), обусловившей рост коррупции, эксперты в первую очередь указывают на кадровые проблемы. Отмечается вымывание наиболее инициативных и толковых чиновников, уходивших в бизнес. Более мелкие и менее квалифицированные "рванулись к кормушке". Указывают на отсутствие обновления управленческого класса при уменьшении его профессионального уровня. Демократы, приходившие во властные структуры, не преобразовывали систему власти, а поглощались, перемалывались и разлагались ею.

Эксперты довольно единодушно указывали на колоссальную разницу доходов в бизнесе и на государственной службе. Вкупе с бесконтрольностью, упрощением процедур принятия решений, со слабой работой правоохранительной системы и общей моральной деградацией это обстоятельство действовало на чиновников абсолютно разлагающе. К этому добавляют и сохранение, даже расширение разрешительного принципа: простейшие действия, связанные с образованием любого бизнеса, отдавались на усмотрение чиновников, которые могли дозволить или запретить начать свое дело.

Среди экономических факторов эксперты указывают на следующие: большая доля теневой экономики; колоссальные объемы перераспределения собственности; высокие налоги и запутанная налоговая система; неоправданное вмешательство власти в экономику; наличие смешанных (частногосударственных) форм собственности с крайне неэффективным контролем за использованием государственной доли (пакетов акций); слабости финансовой системы (бартер, взаимозачеты, денежные суррогаты).

Коррупция в современной России

Государственная служба

Оценивая факторы, обуславливающие коррупцию в органах власти, большинство экспертов отмечают такой фактор, как низкая зарплата чиновников, слабость социальных гарантий при отставке, правовая незащищенность. Один эксперт это выразил обобщенным образом: "Министр понимает, что, может быть, пришел на 50 дней или на 70 дней. Чиновник понимает, что он послезавтра из системы будет выброшен. Живут одним днем. Когда живешь одним днем, почему в душе не оправдать себя: беру для того, чтобы семью содержать, чем я хуже других и т.д. и т.п.".

Вопрос о зарплате в оценках экспертов взаимосвязан с количеством государственных служащих. Несколько экспертов высказались в том духе, что чиновников в стране должно быть столько, сколько у государства есть реально денег на их достойное содержание.

В ответе на вопрос о покупке должностей в органах государственной власти некоторые осведомленные об этом эксперты соглашаются, что такая практика существует. Причем происходит покупка должностей довольно высокого ранга ("на уровне замминистра, начальника департамента, членов секретариатов высоких… А в последнее время ходил слух, что уже и министерские посты стоят определенные суммы"). Причем "цены на этом рынке" весьма отличаются друг от друга иногда на порядки.

Однако тут интересно мнение, что две трети министров и почти все вице-премьеры - это "бесплатные должности", т.е. от их подписи мало что зависит в смысле финансов и ресурсов. Поэтому гораздо более значимыми (с точки зрения коррупции) являются работники секретариатов, начальники департаментов, т.е. те, кто готовит решения (в т.ч. и премьер-министра). Любопытно здесь и резюме одного эксперта: "Должность любого начальника отдела в казначейском, налоговом и финансовом департаменте правительства в миллион раз дороже, чем любой первый вице-премьер, премьер-министр и т.д. Это тоже очень опасно, потому что политическая ответственность отделена от материальной".

В разных интервью фигурируют суммы "стоимости должностей" от 40 000 долларов до 500 000 (за пост заместителя министра). Но суммы зависят от профиля ведомства.

Некоторые эксперты отмечают фактор государственной и служебной морали, говоря о путях совершенствования государственной службы: "Если президент морально правильный человек и если он вдруг узнает, что у него какой-то служащий - коррупционер, он просто охране скажет: не пускать его больше на госслужбу… Другое дело, когда президент страны просто царствует: вы можете миллион украсть, лишь бы не покушались на мою власть. От этого на самом деле все и зависит".

Называется и такой фактор, как прозрачность доходов и особенно прозрачность динамики доходов чиновников (публичные декларации о доходах). Во всяком случае, это заставляет чиновников быть осторожнее. Еще один фактор - страх. Во-первых, страх потерять работу. Во-вторых, страх перед разоблачением: "Когда Примаков пришел в Белый дом и Белый дом нашпиговали "комитетчиками". Был испуг у бюрократии".

Распространенность коррупции

Общее мнение, высказываемое экспертами при оценке распространенности коррупции, таково: чем больше денежные потоки в какой-либо сфере, тем больше там коррупция.

Попытка ранжирования разных сфер хозяйствования по степени охвата коррупцией дает примерно следующий результат (начиная с самой коррумпированной сферы):

1. Лицензии и квоты на экспорт (металлы, энергоносители).

Министерство финансов (трансферты, налоговые зачеты и т.п.).

Социальная сфера (обслуживание бюджетных счетов).

Бартер и натуральный зачет долгов в регионах (крадется от 30 до 40 процентов общих объемов долгов).

Приватизация.

Налоги и таможенные платежи.

Банковская сфера.

Транспорт (в первую очередь железнодорожный; эксперты указывают, что стоимость перевозки одного и того же груза в зависимости от договоренностей с чиновником может различаться на порядок).

Агропроизводство (льготное финансирование, списание долгов).

При сравнении степени коррумпированности разных уровней власти большая часть экспертов полагает, что наиболее коррумпированна власть на уровне субъектов Федерации. Вот характерный фрагмент интервью: "…Считаю, что самое страшное - все зациклились на федеральных проблемах (дела "Мабетекса", "Аэрофлота"), это все ерунда в сравнении с тем, что творится в регионах, что надо по-настоящему вскрывать. Даже я располагаю информацией о таких объемах хищений, которые ни по делу "Мабетекса", ни по "Аэрофлоту" не снились". Эксперты объясняют это большей закрытостью региональных властей, слабым контролем со стороны федеральных властей, отсутствием реальной политической конкуренции, свертыванием свободы СМИ в регионах. Отмечается, что для дотационных регионов характерна большая коррумпированность, чем для доноров.

Коррупция и политика

Современная российская политика, как отмечали эксперты, осуществляется с помощью взяток, подкупов и других вариантов коррупционных воздействий. Такой подход принят и на уровне финансирования партий и движений, избирательных блоков и объединений, и при осуществлении кадровых назначений, распределении должностей и т.п.

Эксперты отмечают, что в области проведения избирательных кампаний в последние годы, особенно в период подготовки и проведения выборов в Государственную Думу РФ 1999 года, доминирует относительно новый подход: купля и продажа депутатских мандатов как на уровне одномандатных округов, так и на уровне партийных списков. Таковы современные принципы финансирования выборов со стороны олигархических групп, крупного и даже среднего бизнеса.

Если в первые годы проведения в России альтернативных и демократических выборов эти структуры вкладывали финансовые ресурсы в избирательные кампании, то в настоящий период они предпочитают просто покупать уже избранных депутатов и глав администраций с целью лоббирования собственных интересов.

Современным олигархическим структурам и российскому бизнесу все равно, кто победит на выборах: они не без основания считают, что всегда смогут профинансировать принятие нужных им решений. То есть финансирование выборов стало не очень экономически выгодным, а главное - менее рентабельно для олигархических групп, чем прямая оплата услуг по лоббированию принятия выгодных им решений через уже избранного депутата, уже назначенного чиновника.

Эксперты отмечают, что коррупционные отношения очень сильны в Государственной Думе. Фактически каждое действие российского законодателя имеет свою цену. Так, стоимость назначения депутата на должность председателя комитета оценивается примерно в 30 000 долларов. Стоимость внесения любого законопроекта на рассмотрение Государственной Думой РФ - примерно 250 000 долларов. По некоторым оценкам, депутаты Государственной Думы РФ, входящие в такие ключевые комитеты, как, например, бюджетный, имеют от коррупционных сделок доходы примерно по 300 000 долларов в год. При этом депутаты не стесняются открыто сообщать потенциальным лоббистам о соответствующих расценках.

Фактически уже сложился рынок коррупционных услуг в Государственной Думе РФ. В ней работают постоянные нелегальные лоббисты, у каждого из них свой рейтинг стоимости услуг каждого депутата, каждого голосования. Этот рынок следует либо легализовывать через принятие закона о лоббировании, либо разрушать, что очень сложно.

Важнейший вопрос, который регулярно лоббируется в Государственной Думе с использованием коррупционных отношений, - это принятие государственного бюджета. Другие вопросы, связанные с бюджетом, также являются объектами постоянного лоббирования. К ним можно отнести списание Украине долгов за газ, сохранение ЗАТО (закрытых административно-территориальных образований) и другие.

Во многих случаях такая система лоббирования решений в Государственной Думе РФ весьма удобна для исполнительной власти: нет необходимости выстраивать долгосрочную политику и программу политического взаимодействия с депутатами. Значительно проще, оказывается, их подкупить. Разумеется, эксперты не говорят о всем депутатском корпусе. Но для проведения необходимого решения и не нужно подкупать всех депутатов.

Обсуждая использование компромата в политических целях, эксперты отмечают, что если в советский период сбором компрометирующих сведений на чиновников занимались исключительно правоохранительные органы, то сейчас к ним присоединились практически все олигархические структуры. Подобные досье можно считать своеобразной формой негосударственного контроля деятельности чиновников. В частности, таким образом олигархические и коррупционные структуры устанавливают единые тарифы на коррупционные услуги: "Когда, допустим, в системе "N" или "NN" служба безопасности узнает, что чиновник Сидоров за северный завоз, за заказ берет от "NN" тысячу баксов за единицу чего-то, а за ту же услугу у "AA" всего 500 баксов - несправедливо. Тут же, как в системе сообщающихся сосудов, этот чиновник получал по башке, или устанавливалась общая такса для олигархов от одного чиновника за одну услугу, либо этот чиновник вылетал".

Государственные структуры также используют компромат для управления чиновниками. Вышестоящему начальнику всегда удобно иметь в своем подчинении более или менее коррумпированного чиновника. При этом сам этот начальник тоже является коррумпированным, и это, в свою очередь, устраивает его начальника. Таким образом, вся цепочка административного управления была и сейчас построена на том, что чиновник должен выполнять решения вышестоящих начальников под угрозой не просто увольнения, но и открытия уголовных дел. Главное в этой ситуации - демонстрация личной преданности подчиненного своему начальнику.

Эксперты указывают, что этот принцип применяется и в области политики. Например, федеральные структуры правоохранительных органов постоянно собирают и имеют достаточно компромата для заведения уголовных дел на многих глав региональных администраций и их заместителей. И эти дела не открываются, пока региональные руководители остаются лояльными к федеральной власти.

Эксперты отмечают, что коррупционные отношения во многом определяют принятие государственных решений.

Приватизация крупных хозяйственных структур, особенно естественных монополий, является одной из областей, где принятие государственных решений неизбежно затрагивает и политические, и экономические интересы олигархических групп и корпораций.

Проведение конкурсов на получение государственных заказов и проведение государственных закупок также является сферой распространенных коррупционных отношений. В России фактически отсутствует система объективного и непредвзятого принятия решений в этой области как на федеральном, так и на региональном и даже местном, в частности городском, уровне.